SECCIONES

XXVIII Congreso Argentino de Derecho Internacional

ACTIVIDAD DE LA SECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS

LUGAR: UNPAZ.

FECHA: 1 de septiembre de 2016 

Se realizarán dos paneles:

  1. Preparatoria del Congreso: Desafíos actuales del derecho internacional de los derechos humanos.

  2. Los derechos económicos, sociales y culturales.

Los expositores: Juan Pablo Vismara, Juan Manuel Bradi, Sebastián Rey

  XXVIII CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO INTERNACIONAL

08, 09 y 10 de septiembre de 2016, San Justo, Partido de la Matanza, Provincia de Buenos Aires

Sección de Derechos Humanos

 

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relato:

Debates actuales en materia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, con especial énfasis en el sistema interamericano.

 

 

 

 

Profesora Laura Araceli Aguzin[1]

 

SUMARIO: I. Introducción. II.Universalización del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos. III.  La definición de las prioridades temáticas y los mecanismos de promoción. IV. Los mecanismos de protección, cumplimiento y control .V. Conclusiones Generales. Bibliografía. 

 

I. Introducción

 

La evolución del derecho internacional va de la mano de la sociedad o comunidad que intenta regular. Por ello la necesidad imperiosa de protección del ser humano que surge en la comunidad internacional luego de la Segunda Guerra Mundial es la que determina la irrupción de este conjunto de normas en el derecho internacional.

Si bien el derecho internacional de los derechos humanos no ha sido el único sector normativo que ha generado grandes cambios en el derecho internacional, sin duda es uno de aquellos que ha impactado fuertemente en sus transformaciones.

Los métodos jurídicos clásicos de protección internacional se ejercían a través del Estado, por tanto se decía que para proteger al individuo había que fortalecer al estado.

Sin embargo, los modernos sistemas de protección presentan particularidades y entrañan profundas transformaciones en la protección internacional de los derechos humanos. Así señalaba el jurista uruguayo Eduardo Jimenez de Aréchaga “La verdadera piedra de toque de un mecanismo de control realmente eficaz consiste en reconocer al individuo no sólo derechos fundamentales, sino también los medios de asegurar el respeto y observancia de estos derechos, por su propia iniciativa, sin necesitar la mediación de un estado dispuesto a acusar a otro.”

Salvioli (2007) afirma que el derecho internacional de los derechos humanos ha evolucionado de una forma tan vertiginosa que constituye actualmente una ciencia dotada de rasgos independientes dentro del derecho internacional. Y agrega que sin embargo ello no significa que constituya un orden jurídico plenamente autónomo.

Aún así es importante remarcar la especial característica de los mecanismos de protección de los derechos humanos en el plano internacional como subsidiarios de los mecanismos de los derechos internos de los estados. No se debe perder de vista que los principales responsables de la protección de los derechos y libertades fundamentales de las personas son los propios estados soberanos.

Desde otra óptica, una de las principales características del derecho internacional contemporáneo es su institucionalización a través de las Organizaciones Internacionales.

Las relaciones entre los estados impregnadas fundamentalmente de la idea de soberanía resultó ineficaz, entre otras razones, para prevenir conflictos desvastadores como lo fue la segunda guerra mundial.

Ello dio nacimiento a una organización como Naciones Unidas, aunque su Carta constitutiva no deja de reflejar la tensión entre soberanía e institucionalización.

El derecho internacional de los derechos humanos, inmerso en el derecho internacional público, trajo aparejada otra tensión. En palabras de Salvioli, “al ser el ius gentium un ordenamiento jurídico de remarcable primacía general de la voluntad estatal, no pudo evitarse ni disimularse el surgimiento de la tensión por una lado entre el principio de soberanía (derivado de aquel otro postulado del dominio reservado de los estados) y por el otro, del principio de efecto útil propio de la protección jurídica de la persona”.

Carrillo Salcedo expresa que soberanía de los estados y derechos humanos son dos principios constitucionales del derecho internacional contemporáneo, que coexisten y se interaccionan recíprocamente en una tensión dialéctica cuya consideración es indispensable para comprender la complejidad y las contradicciones intrínsecas del derecho internacional de los derechos humanos.

En este marco (de subsidiariedad, independencia y tensión) se pretende plantear para su debate algunas problemáticas que afectan tanto los derechos protegidos como los mecanismos de protección siempre desde el derecho internacional de los derechos humanos.

Sin perjuicio de la consideración de problemáticas que alcanzan al ámbito universal y que realizan sus aportes y transformaciones desde aquel, quedando por tanto contenidas en este debate, se centrará la mirada en el ámbito interamericano.

La doctrina y práctica latinoamericana contribuyó a la formación y expansión del derecho internacional de los derechos humanos. Ello tuvo un impacto sensible en el ordenamiento jurídico internacional fomentando la humanización del derecho internacional e influyendo en la construcción de un nuevo ius gentiun.

A título de ejemplo, y en lo que se reconocen como materias íntimamente vinculadas, 40 años antes de los Recuerdos de Solferino de Hery Dunant, el estadista venezolano Antonio José de Sucre propugnó principios que luego vinieron a ser reconocidos como Derecho Internacional Humanitario. Asimismo en cuanto al Derecho Internacional de los Refugiados, fueron los latinoamericanos en base a la experiencia de los acontecimientos históricos producidos en los países centroamericanos, los que ampliaron los horizontes de su protección y derechos a situaciones de desplazamiento interno.

En particular, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre precedió a la Declaración Universal en 8 meses.

Una de las cuestiones en este sentido es que el derecho de acceso a la justicia como elemento esencial en una sociedad democrática tuvo su origen en Latinoamérica.

En efecto, el proyecto de disposición que se transformó en el artículo 8 de la Declaración Universal se incluyó sólo a último momento, la exitosa iniciativa provino precisamente de los estados latinoamericanos. Algunos afirman que, en aquel momento histórico, que el artículo mencionado representa la contribución latinoamericana por excelencia a la Declaración Universal.

La iniciativa latinoamericana se inspiró fuertemente en los principios que rigen el recurso de amparo y se construyó sobre la idea de proteger los derechos del individuo frente a los abusos del poder público.

El derecho a un recurso efectivo, en suma, tuvo su origen en el ámbito jurídico internacional en la Declaración Americana. Este derecho de acceso a la justicia se transformó luego en una llave de acceso al sistema interamericano de otros derechos no previstos en la propia Convención.

A la par, surgieron construcciones de derechos asociados a aquel pero con entidad propia a partir de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como la asistencia consultar que implicó la directa interpretación de una Convención tan valiosa y clásica para el derecho internacional. 

En este contexto del sistema interamericano, se entiende que los debates actuales podrán acompañarse de una revisión histórica y lógicamente también de su proyección.

El sistema interamericano de derechos humanos (en adelante el SIDH o el sistema interamericano) ha constituido una herramienta esencial para la promoción y protección de los derechos humanos tanto en épocas de dictadura como de democracia.

Luego de años de funcionamiento, en el año 2011 se inició un proceso de fortalecimiento del SIDH, y a diferencia de episodios anteriores surgieron intensas discusiones entre los diferentes actores del sistema. Y aun cuando este proceso parecería haber culminado formalmente en el marco de la 44° Asamblea General Extraordinaria de la Organización de Estados Americanos (OEA), el proceso político de discusión sigue vigente. Así lo refleja el texto de la Resolución final que concedió mandato al Consejo Permanente de la OEA para continuar el diálogo sobre los aspectos fundamentales para el fortalecimiento del SIDH.

En el centro de este debate se ubicó precisamente el sentido de la protección internacional de los derechos humanos, el funcionamiento de mecanismos internacionales y su coexistencia, a veces conflictiva, con decisiones soberanas de estados democráticos.

Con estos ejes iniciaremos los que entendemos podrían ser algunos ejes de debate del sistema.   

 

 

II. Universalización del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos.

 

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisión o la Comisión Interamericana o CIDH) ha destacado en varias oportunidades la importancia de la ratificación universal de los instrumentos del sistema interamericano como ingrediente crítico del pleno respecto y garantía de los derechos humanos en América.

Y en este sentido incluyó como objetivo prioritario en su plan estratégico 2011-2015 “la promoción de la observancia de los derechos humanos, el conocimiento del sistema y la universalización de los instrumentos regionales en la materia”[2].

La Comisión entiende que esta meta no se cumple sólo con la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante la Convención Americana o CADH) sino todos los instrumentos interamericanos de protección.

            Esto es: Convención Americana de Derechos Humanos (1969); Protocolo Adicional en materia de derechos económicos sociales y culturales (1988); Protocolo adicional relativo a la abolición de pena de muerte (1990); Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura (1985); Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas (1994); Convención Interamericana para prevenir sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (1994); Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad (1999); Convención Interamericana contra toda forma de discriminación e intolerancia (2013); Convención Interamericana contra el racismo, la discriminación racial y formas conexas de intolerancia (2013); y Convención Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores (2015).

El objetivo de la universalización parecería ser la búsqueda de un sistema homogéneo y de protección plena.

Sin desvirtuar este objetivo advertimos que se trata de una búsqueda que va más allá de la mera ratificación de los instrumentos puesto que supone la sumisión a los órganos de control y la adecuación interna a las obligaciones internacionales asumidas.

La principal premisa que plantea la Comisión y sobre la que insiste en reiteradas ocasiones es que la ratificación de estos instrumentos internacionales es compatible con la soberanía de los estados.

Ello es así sin perjuicio de recordar -tal como ya lo expresáramos- que el derecho internacional de los derechos humanos, inmerso en el derecho internacional público, trajo aparejada otra tensión a las ya existentes en el sistema general. En palabras de Salvioli, “al ser el ius gentium un ordenamiento jurídico de remarcable primacía general de la voluntad estatal, no pudo evitarse ni disimularse el surgimiento de la tensión por una lado entre el principio de soberanía (derivado de aquel otro postulado del dominio reservado de los estados) y por el otro, del principio de efecto útil propio de la protección jurídica de la persona”[3].

     Es decir, es necesario no perder de vista que pese a que es cierto que la ratificación de los tratados no afecta la soberanía de los estados, no es menos cierto que la tensión se genera y se mantiene en todo el funcionamiento del sistema.  

            Del diagnóstico general de situación que ha realizado la Comisión, respecto del objetivo de la universalidad pretendida, surge que:

a. Existe un nivel universal y mínimo para todos los 35 estados miembros de OEA cuyos habitantes gozan de la protección de derechos reconocidos en la Declaración Americana y la Carta de la OEA bajo la exclusiva supervisión de la Comisión.

b. Exitste un grupo de 23 estados miembros que ha ratificado la Convención Americana y continúan siendo parte de dicho instrumento.

c. Existe un grupo de 20 estados que han aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana y su aceptación continúa vigente.

d. Existe Un grupo de 7 estados que ha ratificado todos los tratados interamericanos (excluidos los tres últimos instrumentos, es decir los más recientes).

            A partir de este diagnóstico general deberíamos realizar algunas precisiones.

 

1. En primer lugar, es cierto que existe un nivel universal y mínimo. La Comisión señala que su competencia es universal y que la Declaración Americana y la Carta de la OEA (Organización de Estados Americanos) alcanzan a todos los estados miembros.

Pero ello no quita que la sujeción a los distintos instrumentos sea desigual en los estados de la región.

Parece oportuno señalar que no todos los instrumentos presentan iguales mecanismo de protección. En este sentido su alcance material es diferente.

Además a pesar de que tanto la Convención como el Estatuto de la Comisión coinciden en que la competencia contenciosa de la Comisión sólo abarca el ámbito material de la Convención Americana (al menos en lo que respecta a los estados parte en la Convención), el art. 23 del Reglamento de dicho órgano parecería ampliar su competencia frente a los instrumentos que menciona expresamente[4].

El artículo anterior del Reglamento sólo hacía mención a la Convención Americana y a la Declaración.

Prima facie parecería que reglamentariamente se amplió la competencia de la Comisión lo que no guardaría adecuada adherencia con lo establecido en la Convención y el Estatuto. Sin embargo lo dicho se matiza con la última frase de la norma reglamentaria que luego de mencionar a todos los demás tratados interamericanos estatuye “conforme a sus respectivas disposiciones”. Ello obligaría a revisar a cada uno de los instrumentos.

Pero aun así surgen algunas inquietudes si se piensa que algunos de estos instrumentos no otorgan competencia para denuncias individuales, por ejemplo el Protocolo Relativo a la abolición de la pena de muerte, ¿por qué incluirlo?

Por otra parte, ¿qué sucede con los nuevos instrumentos interamericanos?, ¿se planteará una reforma reglamentaria con cada nuevo instrumento?

Es decir la disposición es, al menos, confusa y podría dar lugar a interpretaciones disímiles.

Creemos que unos de los desafíos, en sistemas de tanto tensión, es la claridad de sus disposiciones tanto en la competencia como en el alcance de las obligaciones de los estados, dada las reacciones adversas que genera en los mismos y la confianza de las víctimas en las vías elegidas para la protección de sus derechos. 

El juez Sergio García Ramírez en la sentencia Penal Miguel Castro Castro vs. Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su voto razado dijo: “Las potestades de un órgano jurisdiccional derivan, necesariamente, de la norma que lo instituye, organiza y gobierna. Esta vinculación entre norma jurídica, por una parte, y jurisdicción por la otra constituye una preciosa garantía  para los justiciables y un dato natural y necesario del estado de derecho. Sería inadmisible y extraordinariamente peligroso para las personas que un órgano jurisdiccional pretendiese construir a partir de su voluntad, la competencia que le parezca pertinente… Es posible que resulte aconsejable, conforme a la evolución de los hechos o del derecho, extender el ámbito jurisdiccional de un órgano de esta naturaleza, a fin de que concurra mejor a la satisfacción de necesidades sociales. Pero esta extensión debe operar a partir de la reforma normativa y no apenas de la decisión voluntariosa –y en esencia arbitraria- del órgano jurisdiccional… Es deseable que los instrumentos del corpus juris americano contengan mandamientos inequívocos, meridianamente claros, cuya interpretación no requiera mayor esfuerzo para el aplicador de la norma, e inclusive para cualquier lector…Sin embargo, en nuestro corpus juris específico hay diversidad de fórmulas… cada uno requiere por tanto un esfuerzo autónomo de interpretación…”    

 

2. En segundo lugar, el alcance del sistema teniendo en cuenta los estados ratificantes y no ratificantes.

            Un grupo de 23 estados ha ratificado y en su jurisdicción se encuentra vigente la Convención Americana sobre un total de 35, lo que representa un 60% aproximadamente.

            Estos son por orden alfabético: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay.

            Trinidad y Tobago y Venezuela habían ratificado pero la denunciaron en los años 1999 y 2013 respectivamente.

            De los 23 estados ratificantes 18 son latinoamericanos, los faltantes son Cuba y Venezuela. Ello significa que casi el 80% del sistema está constituido por estados latinoamericanos, y el 20 restante en su mayoría por pequeñas islas del Caribe. 

            Ello nos da una fisonomía particular del subsistema, donde los dos grandes ausentes son Canadá y Estados Unidos.

            Los 7 estados que han ratificado todos los instrumentos son: Argentina, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Paraguay y Uruguay. Nuevamente todos estados latinoamericanos aunque dentro de ello de disímil inserción subregional y relevancia internacional.

            La Comisión señaló como preocupación el número relativamente bajo de peticiones de casos individuales presentados en referencia a países en donde la Convención Americana no se ha ratificado, en relación a las presentadas de parte de países en donde dicho instrumento si ha sido ratificado.

            En este sentido observamos que de las 2164 denuncias presentadas en el año 2015, sólo 117 corresponden a estados no ratificantes.

            La Comisión remarcó que ello implica un menor número de casos individuales decididos y por consiguiente se traduce en un número limitado de estándares sobre diversos temas.

            Asimismo se verifica un número más limitado de medidas cautelares peticionadas y otorgadas. Durante el año 2015 se peticionaron 674 medidas cautelares, de éstas corresponden a estados no ratificantes sólo 53, es decir menos del 10%. Y fueron otorgadas durante ese año 45 medidas cautelares, de las cuales 15 corresponden a estados no ratificantes, esto es más del 30%.

            La Comisión enfatizó la importante función que cumplen las medidas cautelares dado que previenen daños irreparables en situaciones de extremo riesgo. Al mismo tiempo los estados han cuestionado fuertemente la obligatoriedad de estas medidas.

            Este diagnóstico sin duda permite concluir que la participación limitada en el sistema interamericano de países como Estados Unidos y Canadá limita la actividad del sistema interamericano, y también la credibilidad de las intervenciones de esos estados en la materia.

           

            3. Asimismo, al estar conformado el sistema básicamente por estados latinoamericanos, tal como ya se mencionó, uno de los desafíos que se plantean es la articulación de los nuevos foros institucionales en América Latina que cuentan con espacios de decisión política con actual o potencial impacto en derechos humanos con el SIDH, y en un sentido más extremo con la OEA misma.

            En este sentido si se observan las instituciones especializadas del Mercosur (Mercado Común del Sur) se advierte que el sistema no termina de concretar un esquema institucional con claro impacto.

            La Cumbre Social, el emblemático espacio de participación del bloque, funciona en paralelo y sin un vínculo institucional claro con los ámbitos decisorios del bloque.

Así las reuniones y foros especializados tienen un poder de resolución limitado. Y a su vez la lógica de las reuniones especializadas genera una gran superposición de foros y agendas que hace que el trabajo sea unas veces redundante y otras contradictorios en los distintos espacios del bloque. Valga para ejemplificar puede suceder que en la Reunión de Altas Autoridades de la Mujer se estén discutiendo los mismos temas que en la Reunión de Altas Autoridades de los Derechos Humanos[5].

            La Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos no tiene autonomía decisoria ni sede fija. Muchos de los grupos de trabajo creados han tenido problemas de continuidad. Tiene escasa participación de la sociedad civil. Sin embargo, el cambio parecería haberse dado a partir de la creación del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur. Este instituto parecería haber catalizado la discusión y concretado algunas iniciativas interesantes, por ejemplo la solicitud de una opinión consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre niñez migrante.

             Por otra parte, en la Unasur (Unión de Naciones Suramericanas) funcionan dos espacios para el abordaje de temas sociales y ambos tienen el formato de consejos sectoriales, el Consejo de Salud Sudamericano (2008) y el Consejo de Desarrollo Social Suramericano (2009).

            Asimismo se creó un Grupo de Alto Nivel de Coordinación y Cooperación en Derechos Humanos y en el año 2014 se realizó el Primer Foro de Participación Ciudadana.

            Quizás luego de aparentemente superada la intención de sustitución del SIDH, estos espacios podrían constituirse en foros de discusión y diálogo en los diferentes temas.

            En el impacto que estos foros producen se ha constituido un nuevo espacio ad hoc de concertación política las Conferencias de Estados Partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como alternativa a la discusión en la OEA.

            Entre los tema de debate se encuentran: el desbalance entre las labores de promoción y protección de los derechos humanos a cargo de la CIDH, las fuentes de financiamiento del sistema, la tarea de la Relatoría especial para la libertad de expresión, la composición de la Comisión y la necesidad de revaluar la sede de la Comisión.

            Podría afirmarse que las potencialidades de los foros creados en Mercosur y Unasur residen precisamente en que son algo que el SIDH no es, constituyen foros intergubernamentales en los que se sientan representantes de los gobiernos y permiten el abordaje de formas concretas de garantía de derechos a nivel doméstico[6].

            La iniciativa de solicitud de opinión consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ya hemos mencionado, es un ejemplo de trabajo entre un espacio interestatal y el de un mecanismo de protección de los derechos humanos.

            A su vez, otro dato es que durante el año 2013 la comisión solicitó a la Reunión de Alto Nivel de derechos humanos del Mercosur detentar el carácter de Observador Permanente en las reuniones.

            Otra iniciativa de complementariedad es la Guía de Archivos sobre la Operación Condor elaborada en el Mercosur. Acción complementaria de la del SIDH que durante décadas contribuyó a la reparación de numerosas víctimas de delitos de lesa humanidad y estableció numerosos estándares en este sentido.

            Existen sin dudas claros desafíos para la consolidación de estas tendencias de complementariedad, a la vez que los espacios interestatales de coordinación política que se han vuelto inestables. 

                       

            4. Por otra parte, los nuevos instrumentos interamericanos ¿plantean un obstáculo a la universalidad que se pretende del sistema?

La construcción jurídico formal del sistema se realizó de lo general a lo particular, y dentro de éstos últimos de actos particularmente lesivos a la protección de grupos vulnerables o puestos en situación de vulnerabilidad.

            Luego de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) y la Convención Americana de Derechos Humanos (1969), no es sino hasta la década de los ochenta en que aparecen nuevos tratados regionales en la materia. Así la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (1988).

            Luego, en la década de los noventa aparece el Protocolo Adicional relativo a la abolición de la pena de muerte (1990) y la Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas (1994).

Asimismo irrumpen dos instrumentos referido a grupos de personas en o puestos en situación de vulnerabilidad, éstos son la Convención Interamericana para prevenir y sancionar la violencia contra la mujer (1994) y la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad (1999).

Ya en el siglo XXI, surgen tres nuevas convenciones, la Convención Interamericana contra toda forma de discriminación e intolerancia (2013), Convención Interamericana contra el racismo, la discriminación racial y formas conexas de intolerancia (2013) y la Convención Interamericana sobre protección de los derechos humanos de las personas mayores (2015).

En palabras del Secretario General de la OEA, la de racismo tiene como mérito reafirmar, actualizar y perfeccionar algunas de las nociones consagradas en la convención universal de 1965 consolidando y especificando para las Américas el contenido democrático de los principios de igualdad jurídica y no discriminación. Y además elabora una definición jurídicamente vinculante de racismo, de discriminación múltiple y agravada y de intolerancia.

Respecto de la general, el mismo funcionario afirmó que tiene un gran valor jurídico simbólico. Y es el primer instrumento jurídicamente vinculante que condena la discriminación basada en motivos de nacionalidad, edad, sexo, orientación sexual , identidad y expresión de género, idioma, religión, identidad cultural, opiniones políticas o de cualquier otra naturaleza, origen social, posición socioeconómica, nivel de educación, condición migratoria, de refugiado, repatriado, apátrida o desplazado interno, discapacidad, característica genética, condición de salud mental o física, incluyendo infectocontagiosa, psíquica incapacitante o cualquier otra.

Las tres Convenciones recibieron objeciones y observaciones. Estas objeciones y observaciones son variadas.

Algunas tienen que ver con procedimientos o cuestiones internas. Así por ejemplo este es el caso de Chile en razón de que el procedimiento de consultas jurídicas internas no había finalizado; o Nicaragua que manifestó que sólo estará de acuerdo en la medida que el articulado no se oponga o transgreda el ordenamiento jurídico nacional; o el Salvador que expresó que requería de la opinión de las instituciones jurídicas internas; entre otros.

Otras lanzan al debate cuestiones y desafíos de carácter internacional.

En la Convención de Personas Mayores, Canadá reiteró anteriores objeciones que había realizado en otras convenciones. Canadá reiteradamente ha planteado inquietudes en el sentido de que las actividades para la adopción de una convención duplicarán la labor que se está llevando a cabo en el grupo de trabajo de composición abierta de naciones unidas sobre el envejecimiento. Además dificultaría innecesariamente el trabajo de los sistemas internacionales de monitoreo de los derechos humanos y duplicaría la vigilancia de los derechos de las personas mayores.

Por su parte, Estados Unidos sigue estando convencido de que es importante que la OEA y Naciones Unidas aborden los muchos desafíos que afrontan las personas mayores. Sin embargo, no cree necesario una convención. Y entiende que es mejor dedicar los recursos a identificar medidas prácticas y a implementar mejor los tratados ya existentes.

La proliferación normativa lleva ínsito un debate que sin duda repercute en forma directa sobre la pretendida universalización del sistema.

La observación del estado de ratificación de estos instrumentos internacionales permite evaluar el grado de aceptación de los estados al momento de asumir las obligaciones internacionales que el tratado estatuye tal como ya dijéramos. Así hay convenciones que han tenido una gran aceptación como la de violencia contra la mujer (32 de 35 estados) y otras menos como la de pena de muerte (13 de 35 estados).

Pero a veces más allá de las normas en sí el problema es el sistema de control.

            En conclusión, el desafío podría traducirse en el debate sobre la necesidad de optimizar recursos, en analizar la duplicidad de tareas y su conveniencia, y en última instancia la inflación convencional.

 

            5. Uno de los problemas más críticos del SIDH, como es de púbico conocimiento, es el de su financiamiento. Ahora bien ¿la universalidad contribuiría a una solución? o ¿existe un desajuste entre el discurso de los estados y sus aportes financieros? Y en su caso, cuál es la actitud de la propia organización, de la OEA.

            El financiamiento del sistema tiene lugar a través de dos tipos de fondos. El llamado Fondo Regular encargado de la asignación de los recursos provenientes del presupuesto de la OEA, y los Fondos Específicos que son de origen voluntario y pueden ser oriundos de los estados miembros, estados observadores y otras instituciones.

            El Proceso de Fortalecimiento abrió un profundo debate sobre el tema, en diciembre de 2011 al final de sus actividades de diagnóstico y ante distintas propuestas, el Grupo de Trabajo recomendó que fuesen dados los primeros pasos para la superación de esta situación deficitaria y controvertida, indicando dos caminos posibles para el fortalecimiento financiero del SIDH: el incremento de las asignaciones del Fondo Regular de la OEA y el aumento de las contribuciones voluntarias sin fines específicos.

            Teóricamente la asignación de recursos del Fondo Regular proporcionarían mayor previsibilidad al sistema, característica que no estaría presente en las contribuciones voluntarias.

            Pero, estos fondos sólo aportan un promedio del 50% de ambos órganos del sistema.

            La asignación en el año 2013 sumaba alrededor del 9% del presupuesto de la OEA.

            Esto contrasta con el hecho de que la Comisión y la Corte son los dos órganos centrales de uno de los cuatro pilares de la OEA. Y si bien son el segundo pilar que recibe más recursos, es importante destacar la gran diferencia presupuestaria entre este y el pilar de desarrollo integral, que es el que recibe más recursos, el 18,7% en el año 2013[7].

            Desde el año 2008 se puede notar, sin embargo, un aumento gradual. Pero ello no significa un impacto real en el presupuesto necesario.

            En este sentido el discurso estaría alejado de la realidad fáctica.

            Es necesario pensar en que estos problemas están ligados a cuestiones políticas y estructurales de la OEA. El Fondo Regular depende del pago de las cuotas anuales y obligatorias de los estados miembros.

            Parecería que desde el año 2009 la Organización ha conseguido recaudar más del 98% de lo previsto en cuotas. Además la deuda acumulada por la Organización se ha reducido rápidamente aunque no de manera constante. De los estados morosos los que poseían mayores deudas eran Venezuela y Uruguay[8].

            Podría decirse que el aumento nominal de la recaudación fue acompañado de una reducción de presupuesto necesario, lo que da un balance más equilibrado.

            Sin embargo, parece necesario repensar el aumento real que debe existir en el presupuesto. El balance en este sentido no es sencillo.

            Respecto de las contribuciones voluntarias, un estudio realizado muestra que en el período 2006 a 2013 los Estados miembros de la OEA sólo fueron responsables en 3 años por un monto igual o superior al 50%, en los restantes años las mayores contribuciones provinieron de observadores y otras instituciones[9].

            No obstante, luego del 2012, es decir del proceso de fortalecimiento, hubo un aumento de las donaciones, aunque provino principalmente de donantes ya frecuentes.

            Pero el debate también gira en torno a los destinos de estas contribuciones voluntarias. Una de las críticas más frecuentes iba dirigida a Estados Unidos señalando que la Relatoría de Libertad de Expresión recibía volúmenes desproporcionados del Gobierno de los Estados Unidos en relación a otras relatorías.

            Más allá de las críticas y posicionamientos, lo cierto es que los estados deben aumentar sus contribuciones y sería conveniente que éstas se reciban sin ninguna finalidad específica a fin de que sea la CIDH quien decida su destino. Por otra parte, debería destinarse mayores recursos desde la OEA.

 

 

III.  La definición de las prioridades temáticas y los mecanismos de promoción.

 

El sistema interamericano, como todo sistema construido en esta área, se debate permanentemente en un proceso de definición de prioridades temáticas.

La definición de estas prioridades temáticas es el resultado de la interacción entre los distintos actores.

Si tuviéramos que caracterizar el escenario político que vio nacer el sistema, siguiendo a Victor Abramovich[10], diríamos que se dio en un contexto de procesos dictatoriales en Sudamérica y de conflictos armados en Centroamérica.

En efecto, en sus inicios enfrentaron violaciones masivas y sistemáticas. En ese contexto los informes de la Comisión sirvieron para documentar estas situaciones. Lo cual no es extraño y encuentra parangón con la labor de los órganos de protección a nivel universal que nacieron de igual manera o en igual contexto.

Sin embargo, las situaciones fueron cambiando. Durante la transición pos dictatorial en la década de los ochenta y noventa, los órganos procuraron acompañar los procesos políticos dirigidos a enfrentar las secuelas del pasado.

Se trabajó sobre los derechos a la justicia, a la verdad y a la reparación; se fijaron los límites a las leyes de anmistías; se sentaron las bases para la protección estricta de la libertad de expresión; se invalidaron los tribunales militares; el habeas corpus, la división de poderes, los estados de excepción, entre otros.

Durante la década del 90 el sistema se enfrentó a regímenes dictatoriales nuevos como del de Fujimori en Perú y las violaciones al derecho internacional humanitario en Colombia.

El actual escenario internacional y regional en particular es más complejo.

Hoy existen democracias representativas.

Sin embargo, se presentan deficiencias difíciles de resolver. Sistemas de justicia inefectivos y sistemas policiales y penitenciarios violentos, al mismo tiempo que elevados niveles de desigualdad.

Ello lleva a la necesidad de redefinir la agenda temática del sistema mismo, y enfrentar los desafíos del nuevo contexto.

La complejidad del contexto se traslada también a la complejidad en la interacción entre los distintos actores del sistema.

A fin de visibilizar los desafíos y prioridades temáticas, y entre las múltiples opciones, centraremos la atención en la labor desarrollada por la Comisión como órgano con competencia en la promoción y protección de los derechos humanos de la OEA.

 

(a)   ¿Promoción vs Protección?

La Comisión pasó por sucesivas modificaciones a fin de perfeccionar sus ejes de trabajo.

            Algunos autores entienden que son tres pilares: el pilar de la protección que abarca las facultades para conocer y pronunciarse sobre las peticiones individuales y solicitudes de medidas de urgencia; el pilar de monitoreo que abarca la supervisión al goce de los derechos humanos en los estados miembros de la OEA, principalmente a través de los informes de países y temáticos, e inclusión en el Informe anual; y el pilar de promoción que abarca informes temáticos y otras iniciativas de diseminación de estándares de los órganos del sistema interamericano[11]. Entiendo que normalmente el segundo y tercero se engloban bajo la denominación “promoción”.

            Las primeras actividades de la Comisión se circunscribieron al diálogo con autoridades de gobierno y al monitoreo en contextos políticos de ruptura del régimen democrático constitucional. En las décadas de los setenta y ochenta, su actividad consistió en visitas in loco y publicación de informes de diferentes países (Cuba, Haiti, Uruguay, Argentina, Chile, Bolivia, entre otros).

            Se trataba en definitiva de violaciones sistemáticas de derechos humanos derivadas de golpes de estado, conflictos armados internos y otras formas de quiebre institucional.

            Hubo, sin embargo, análisis de peticiones individuales. Estas se caracterizaban por un análisis bastante resumido de la posición de las partes y una determinación flexible de los hechos, muchas veces basada en la presunción por la falta de respuesta de los estados.

            Con la entrada en vigor de la Convención Americana los informes sobre peticiones individuales avanzaron hacia un claro proceso de judicialización, con presentación ante la Corte. Ello implicó la adopción de parámetros más rígidos en la determinación de los hechos, individualización de las víctimas y delimitación del objeto de la litis.

            A lo largo de los noventa y del 2000 la Comisión buscó consolidar su tarea de promoción a través de las relatorías y unidades temáticas.

            Puede notarse que aun cuando se reafirma la indivisibilidad de los derechos humanos, en su aspecto operativo se tiende al abordaje especializado. Esta especialización sin embargo no logra conmover las mutuas intersecciones permanentes.

            Paralelamente en la segunda mitad de la década de los noventa, la Comisión se verifica un alza significativa en las decisiones vinculadas a la protección. Dicha tendencia parece haberse hecho más visible a partir del año 2008.

            Por su parte, la evolución de la jurisprudencia de la Corte ha sido determinante en la tendencia judicializadora del pilar de protección. 

            A partir del proceso de fortalecimiento parecería haberse consolidado una posición colectiva de los estados en contra de la priorización de sus recursos en el pilar de protección. El principal argumento en este sentido y desafío al mismo tiempo es el de la exigencia de un criterio jurídico más riguroso.

            Parecería así existir hoy una tendencia a priorizar el pilar de promoción por sobre el de protección. Tampoco es necesario extraer conclusiones fatalistas de ello.

 

(b)  La actividad de promoción

La Comisión incluye en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA un capítulo sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Miembros de la OEA, con base en la competencia que le atribuye la Carta de la OEA, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Estatuto y Reglamento de la Comisión.

La elaboración de estos informes  ha sido una de las herramientas de la Comisión, desde su primer Informe Anual a la Asamblea General de la OEA en 1969 y a partir de 1977 comenzó a publicarlos de manera sistemática constituyendo en esencia el Capítulo IV.

En 1996, la Comisión estableció cuatro criterios específicos para identificar a los Estados miembros de la OEA cuyas prácticas en materia de derechos humanos merecían atención especial por parte de la Comisión y, en consecuencia, un análisis especial para ser incluido en el Informe Anual. En su Informe Anual de 1997, la Comisión agregó un quinto criterio a ser considerado al momento de decidir qué países incluir en este Capítulo. La CIDH ha aplicado estos criterios con base en el mandato y las facultades asignadas por los instrumentos regionales, y así, analiza las situaciones bajo consideración a la luz de las acciones de los Estados, de conformidad con los estándares interamericanos de derechos humanos.

Como resultado del último proceso de reflexión sobre el fortalecimiento del Sistema Interamericano de derechos humano, la Comisión IDH emitió la Resolución 1/2013, que incluyó modificaciones respecto del contenido del Capítulo IV de su Informe Anual.

            En ese sentido, el Capítulo IV se ha dividido en dos secciones: la sección “A”, un panorama anual sobre la situación de los derechos humanos en el hemisferio, derivado de la labor de monitoreo de la Comisión, destacando las principales tendencias, problemas, desafíos, avances y buenas prácticas respecto tanto de los derechos civiles y políticos como de los derechos económicos, sociales y culturales; y la sección “B”, los informes especiales que la Comisión considere necesarios sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Miembros conforme a los criterios, metodología y procedimiento a los que hacen referencia los incisos siguientes[12].

            A los fines de nuestro trabajo y dada la extensión del mismo se presentará a continuación lo que fuera materia del informe del año 2015.

En la parte A del capítulo IV, la Comisión presenta un panorama del año sobre la situación de  los derechos humanos en la región, la cual puede enfocarse en algunos asuntos que considera importante destacar. Durante el 2015 la CIDH decidió tratar asuntos relacionados con el Acceso al Agua y el Uso de la fuerza.

Esta definición temática forma parte de la agenda de desafíos que al menos son propuestos y visualizados desde la Comisión pero que luego en la metodología de trabajo se abre a la interacción con los demás actores.

Así la información fue obtenida por distintos canales de comunicación entre ellos se publicó a finales de julio de 2015 un cuestionario que fue enviado a los Estados Miembros de la OEA, organizaciones de la sociedad civil y otros usuarios del Sistema. Dicho cuestionario fue contestado por un total de 13 Estados Miembros de la OEA, así como por 27 organizaciones de la sociedad civil, academia y personas individuales.

 

(b.1.) Acceso al agua:

Según la información aportada el diagnóstico de situación en la región es que de 580 millones de habitantes de América Latina y el Caribe, el 20%  no tendría acceso a agua potable por medio de un acueducto, y menos del 30% de las aguas servidas recibirían tratamiento, muchas veces deficiente, resultando en que 34 de cada 1.000 niños mueren cada año en América Latina y el Caribe por enfermedades asociadas al agua. Los solicitantes de la audiencia regional de derechos humanos y el agua en las Américas informaron que la situación de escasez de abastecimiento de agua se habría agravado dada la creciente presión por los recursos naturales para el desarrollo de actividades extractivas, entre las que se destaca la construcción de represas y la explotación minera.

Se estima además que una cuarta parte de la población de América Latina y el Caribe–más de 100 millones de personas–vive en zonas de escasez de agua. A esta circunstancia se suma que en las Américas se estarían presentando dificultades para el abastecimiento del agua en vista de la alegada contaminación progresiva de las fuentes y el intenso proceso de urbanización en las últimas décadas, además del impacto de las actividades de las industrias extractivas y el uso de los agroquímicos. Asimismo, la Comisión recibió información relativa a situaciones de discriminación y falta de igualdad con respecto al acceso al agua en las Américas.

Para la elaboración de este informe, la CIDH difundió el cuestionario “Acceso al agua en las Américas”, mediante el cual recopiló información presentada por los Estados, organizaciones de la sociedad civil y otros usuarios del Sistema. Dicho cuestionario fue contestado por un total de 12 Estados Miembros de la OEA (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, El Salvador, Estados Unidos, Guyana, Honduras, Nicaragua, Panamá, Uruguay, México), así como por 15 organizaciones de la sociedad civil, academia y personas individuales.

Desde el punto de vista estricto de las normas, si bien el derecho al agua no se encuentra reconocido expresamente en el sistema interamericano, el conjunto de sus instrumentos establecen una serie de derechos que guardan estrecha vinculación con el acceso al agua y sus distintas dimensiones.

En la última década, las decisiones tanto de la CIDH como de la Corte Interamericana, ha abordado una serie de cuestiones referidas al acceso al agua a través de la interpretación del contenido de una serie de derechos humanos establecidos en los instrumentos interamericanos.

En este informe la CIDH formuló una serie de recomendaciones entre las que se encuentra la de prevenir, mitigar y suspender los impactos negativos sobre los derechos humanos y en particular los obstáculos referidos al acceso al agua de las personas, grupos y colectividades afectadas por actividades de extracción, desarrollo e inversión; y la de consultar a los pueblos y comunidades de forma previa, adecuada, efectiva y de plena conformidad con los estándares internacionales aplicables a la materia, en el eventual caso que se pretenda realizar alguna actividad o proyecto de extracción de recursos naturales en tierras y territorios indígenas, o plan de inversión o desarrollo de cualquier otra índole que implique potenciales afectaciones a su territorio, en particular con respecto a posibles afectaciones al acceso al agua en calidad y cantidad adecuada para una vida digna.

Como podrá observarse más adelante, el uso de los recursos naturales en la región suscita actualmente un gran interés.

 

(b.2) Uso de la fuerza:

En este caso el informe contó con un cuestionario que fue contestado por un total de 15 Estados Miembros de la OEA (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Guyana, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela), así como por 26 organizaciones de la sociedad civil, academia y personas individuales.

            La Comisión reconoció avances y retrocesos en esta temática, asimismo se percibe como una de las más críticas en el contexto socio político actual. Y luego de su análisis recomendó tanto programas de formación y capacitación, como medidas legislativas, creación de registros de las empresas privadas de seguridad y recolección de datos que permitan generar estadísticas oficales[13].

            También parece destacable la recomendación de asignar con exclusividad a los cuerpos de policía civiles la función de monitoreo y control del orden interno, en particular en el contexto de protestas y manifestaciones sociales, desalojos, motines carcelarios y al abordar la criminalidad.

 

            A más de este Capítulo IV, debemos recordar que la Comisión para su funcionamiento ha ido creando Relatorías .

            Estas son: derechos de los pueblos indígenas (1990), derechos de las mujeres (1994); derechos de los migrantes (1996); derechos de los de la niñez (1998); derechos de las personas privadas de libertad (2004); derechos de las personas afrodescendientes y contra la discriminación racial (2005); derechos de defensoras y defensores de derechos humanos (2011); y derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersex (2014).

            Además la CIDH también tiene la facultad de crear Relatorías Especiales a cargo de otras personas designadas por la Comisión.

            En dicho marco de actuación, existe una Relatoría Especial para la Libertad de Expresión desde el 1997, la cual es una oficina de carácter permanente, con estructura operativa propia y con independencia funcional, que opera dentro del marco jurídico de la CIDH.

            El 3 de abril de 2014, la CIDH también decidió crear una Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, teniendo en cuenta el carácter interdependiente e indivisible de los derechos humanos y la importancia de la protección y promoción de los derechos económicos, sociales y culturales en la región. Mediante la creación de esta nueva Relatoría la CIDH busca fortalecer y profundizar su trabajo de defensa y protección de los derechos económicos, sociales y culturales de los habitantes de las Américas.

 

            Y por último es necesario describir el trabajo de informes anuales producidos por la Comisión Interamericana en el año 2015.

 

(b.3.) Estándares jurídicos vinculados a la igualdad de género y a los derechos de las mujeres en el sistema interamericano de derechos humanos: desarrollo y aplicación. Actualización producida al 2015.[14]

El informe procura analizar el grado de impacto de los estándares, recomendaciones, y decisiones del sistema interamericano en la jurisprudencia emitida por los países americanos vinculada a la igualdad de género y a los derechos de las mujeres. Con este objetivo, se han identificado un número significativo de sentencias judiciales resueltas por distintos tribunales a través de las Américas en donde se ha hecho referencia explícita a los estándares5 del sistema interamericano de derechos humanos vinculados a la discriminación y a la violencia con causas específicas de género.

El borrador del informe fue aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 3 de noviembre de 2011 durante su 143˚ período ordinario de sesiones. El informe fue aprobado con seis votos de la Comisión y sin el voto favorable del Comisionado Rodrigo Escobar Gil.

En éste se define el concepto de “estándares jurídicos” como el conjunto de decisiones judiciales, informes temáticos y de país, y otras recomendaciones adoptadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El término “estándares jurídicos” asimismo se refiere a los tratados regionales de derechos humanos que gobiernan el sistema interamericano, como la Convención Americana y la Convención de Belém do Pará. El concepto igualmente se refiere a las sentencias y opiniones consultivas emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Con miras a su preparación, la CIDH circuló un cuestionario a los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y a organizaciones de la sociedad civil, instituciones del sector académico, agencias internacionales, y expertas/os sobre el tema8, recibiendo un número significativo de sentencias y análisis sobre la aplicación de los estándares interamericanos a nivel nacional por el sistema de justicia y otros sectores del poder público. Las respuestas a este cuestionario constituyeron la fuente principal para la preparación del presente informe.

El cuestionario fue contestado por los siguientes Estados: Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Guyana, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

La Comisión concluyó que de las sentencias judiciales examinadas y la información recogida se desprende la aún limitada e incipiente aplicación por el poder judicial en los países americanos de los estándares del sistema interamericano de derechos humanos. Y observó que la aplicación de los estándares del sistema interamericano de derechos humanos a través de las Américas es un proceso heterogéneo que camina a pasos lentos

 

(b.4.) Acceso a la información, violencia contra las mujeres y la administración de justicia en las Américas [15]

El presente informe procura ofrecer una primera aproximación a los desafíos que enfrentan las mujeres en las Américas para tener un acceso adecuado a la información controlada por el Estado en materia de violencia y discriminación. A la vez, este informe busca sistematizar los estándares internacionales que se han desarrollado en el Sistema Interamericano sobre esta materia e identificar las buenas prácticas en la región respecto de la aplicación y cumplimiento de dichos estándares.

Se entiende que el derecho de acceso a la información genera obligaciones para todas las autoridades públicas de todas las ramas del poder y de los órganos autónomos de todos los niveles de gobierno. Este derecho recae sobre toda información bajo el control del Estado, la información que éste capta y produce –o la que está obligado a captar o producir– y la información que está bajo el poder de quienes administran los servicios y fondos públicos, respecto de tales servicios y fondos. En particular, respecto de la información que el Estado capta y produce, el derecho de acceso a la información comprende también la obligación estatal de recopilar información sobre asuntos tales como la violencia y la discriminación contra las mujeres, así como la obligación de producir y difundir información estadística acerca de dichos asuntos

La importancia de la recopilación de datos y la producción de estadísticas ha sido destacada en el Sistema Interamericano y en el Sistema de Naciones Unidas como el mecanismo fundamental para el diseño y evaluación de las políticas públicas y programas de prevención, atención y protección frente a la violencia y la discriminación.

Asimismo, la producción de información estadística debe realizarse desde una perspectiva intercultural. Ello implica que la información que se produzca debe considerar las distintas cosmovisiones, prácticas y necesidades particulares de grupos específicos de mujeres, como las mujeres indígenas y las afrodescendientes, entre otras.

Con respecto a la obligación de transparencia activa, la CIDH ha sostenido que las mujeres no pueden reivindicar sus derechos si no los conocen, y por ello, esta obligación implica el deber del Estado de difundir información sobre los derechos de las mujeres y las vías legales para exigirlos y hacerlos efectivos.

Si bien la Comisión Interamericana ha adoptado varios informes regionales enfocados en el acceso a la justicia, la violencia y la discriminación contra las mujeres, sólo recientemente ha comenzado a examinar en mayor detalle el acceso a la información desde una perspectiva de género. Los Estados que enviaron sus respuestas al cuestionario elaborado por la Comisión fueron: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Guyana, México, Paraguay, Perú y Surinam.

 

(b.5.) Violencia, niñez y crimen organizado[16]

Las condiciones de inseguridad y la violencia son importantes factores de preocupación en la región que conllevan graves vulneraciones a los derechos humanos de las personas.

En la opinión pública se suelen asociar estos contextos con los adolescentes, a quienes se responsabiliza en gran medida por el clima de inseguridad que se vive en muchas comunidades. La atención se centra especialmente en los adolescentes varones de los barrios pobres y periféricos, que pertenecen a grupos tradicionalmente excluidos y discriminados, a quienes con frecuencia se estigmatiza y señala como potenciales “peligros sociales” que deben ser controlados.

Sin embargo, la realidad difiere de estas percepciones y es mucho más compleja.

Las niñas, niños y adolescentes de hecho representan uno de los grupos más afectados por diversas formas de violencia y de vulneraciones a derechos, así como por el actuar del crimen organizado.

En general, las respuestas de los Estados no son suficientes para prestar una adecuada protección a la niñez más afectada por estas condiciones, para garantizar sus derechos y prevenir que sean captados y utilizados por el crimen organizado.

Por otro lado, las políticas de control y de represión hacia los grupos criminales han llevado en la práctica a frecuentes abusos y arbitrariedades ejercidos por las fuerzas de seguridad del Estado en contra de los adolescentes.

En este contexto se observa que los Estados siguen priorizando la respuesta punitiva y retributiva a través del sistema penal y de la privación de la libertad, en detrimento de los programas de rehabilitación y reinserción social, encerrando a los adolescentes en condiciones muy precarias, exponiéndolos a situaciones de abuso y violencia en las prisiones, y sin ofrecer los apoyos necesarios para su efectiva re-vinculación de forma positiva y constructiva en la sociedad.

 

(b.6.) Criminalización de la labor de las defensoras y los defensores de derechos humanos[17]

La CIDH también ha observado que hay ciertos grupos de defensores y defensoras que se han visto sujetos con mayor frecuencia a este tipo de obstáculos por las causas que defienden o por el contenido de sus reivindicaciones, como ocurre en los contextos de defensa del derecho a la tierra y el medio ambiente por parte de líderes y lideresas campesinos, indígenas y afro-descendientes, la defensa de derechos laborales por parte de líderes y lideresas sindicales, la defensa de los derechos sexuales y reproductivos, así como la defensa de los derechos de las personas LGBT (Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trans).

Sobre el particular, la Comisión ha observado que los procesos de criminalización por lo general inician mediante la interposición de denuncias infundadas o denuncias basadas en tipos penales no conformes con el principio de legalidad o en tipos penales que no cumplen con los estándares interamericanos.

Los tipos penales frecuentemente se encuentran vinculados a conductas punibles como la “inducción a la rebelión”, “terrorismo”, “sabotaje”, “apología del delito” y “ataque o resistencia a la autoridad pública”, y tienden a ser aplicados de forma arbitraria por las autoridades.

En muchas ocasiones, el inicio de estos procesos penales es precedido por declaraciones estigmatizantes por parte de funcionarios públicos. También los y las defensoras pueden ser objeto de declaraciones o pronunciamientos por funcionarios públicos en los cuales se les acusa de la comisión de delitos sin existir procesos en curso o decisiones judiciales que así lo determinen.

Este tipo de declaraciones pueden motivar la apertura de procesos penales sin fundamento en contra de defensores y defensoras, por el sólo hecho de haber sido señalados por un alto funcionario o autoridad estatal.

Otra de las formas mediante las cuales se aplica indebidamente el derecho penal es mediante la sujeción a defensoras y defensores a procesos judiciales prolongados contrarios a las garantías del debido proceso.

En las Américas, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos ha reconocido el derecho a defender los derechos y su importancia en diversas resoluciones a partir de 1999

En el caso del sistema interamericano, el derecho a defender los derechos humanos ha sido reconocido tanto por la Comisión como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La Comisión difundió un cuestionario de consulta con los Estados y la sociedad civil, con el objeto de recopilar información relevante para un análisis del problema de la criminalización, incluyendo buenas prácticas

Respondieron el cuestionario los siguientes estados: Antigua y Barbuda, Argentina, Colombia, Chile, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Panamá, San Kitts y Nevis, y Venezuela.

            Entre las recomendaciones que formula el órgano de protección se encuentran: Velar por que los tipos penales en su legislación estén formulados de manera conforme con el principio de legalidad; asimismo, deben abstenerse de promover y promulgar leyes y políticas que utilicen definiciones vagas, imprecisas y amplias; promover la derogación de las leyes que consagran el desacato; descriminalizar la difamación y promover la modificación de las leyes penales ambiguas o imprecisas que limitan la libertad de expresión de manera desproporcionada; asegurarse que el ejercicio del derecho de reunión a través de la protesta social no esté sujeto a una autorización por parte de las autoridades ni a requisitos excesivos que obstaculicen su realización; respecto de las expresiones relativas al terrorismo, restringirse a los casos de incitación intencional al terrorismo–entendida como un llamado directo a la participación en el terrorismo que sea directamente responsable de un aumento en la probabilidad de que ocurra un acto terrorista-, o a la participación misma en actos terroristas (por ejemplo, dirigiéndolos); respetar el derecho de las defensoras y defensores y de las organizaciones de gestionar sus recursos, incluida su financiación, en cumplimiento con las leyes legítimas y de formular su programa de actividades con total independencia y sin indebida interferencia de las autoridades; entre otras.

 

(b.7.)  Violencia contra Personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América[18]

La Comisión se encuentra preocupada por los altos índices de violencia que se registran contra personas lesbianas, gay, bisexuales, trans e intersex (LGBTI), o aquellas personas percibidas como tales, en el continente americano, y la ausencia de una respuesta estatal eficiente frente a dicha problemática. Esto se evidencia en la falta de adopción de medidas efectivas para prevenir, investigar, sancionar y reparar actos de violencia cometidos contra personas LGBTI, de acuerdo al estándar de debida diligencia.

El informe se enfoca de manera particular en actos de violencia física contra las personas con orientaciones sexuales, identidades y expresiones de género diversas o no normativas, o cuyos cuerpos varían del estándar corporal femenino y masculino en América. En este informe, la Comisión se enfoca en la violencia contra las personas LGBT como una violencia social contextualizada en la que la motivación del perpetrador debe ser comprendida como un fenómeno complejo y multifacético, y no sólo como un acto individual. La violencia por prejuicio es un fenómeno social, que se dirige contra grupos sociales específicos, tales como las personas LGBT, tiene un impacto simbólico, y envía un mensaje de terror generalizado a la comunidad LGBT

En relación con la legislación que criminaliza las relaciones sexuales entre personas del mismo sexo, la CIDH observa que once Estados Miembros de la OEA, de la región del Caribe Anglófono, tienen vigentes leyes que criminalizan las relaciones sexuales y otros actos sexuales consensuales entre adultos realizados en privado, y un Estado tiene vigente legislación que criminaliza el uso de prendas tradicionalmente asociadas a otro género, lo que tiene un impacto negativo en la vida de las personas trans. Si bien no es común que se inicien procesos penales en aplicación de estas disposiciones legales, la Comisión nota que este tipo de legislación refuerza un ambiente que condona la discriminación, estigmatización y violencia

Las sociedades en el continente americano están dominadas por principios de heteronormatividad, cisnormatividad, y los binarios de sexo y género. Además, existe una amplia y generalizada intolerancia e irrespeto hacia las personas LGBTI o aquellas percibidas como tales, lo cual se suma al fracaso de los Estados en adoptar medidas efectivas para investigar y castigar efectivamente la violencia por prejuicio. En este informe, la CIDH concluye que el contexto generalizado de discriminación social e intolerancia respecto de esta diversidad, aunado a la ausencia de investigaciones efectivas, y la falta de un abordaje diferenciado para prevenir, investigar, juzgar, sancionar y reparar los crímenes cometidos contra personas LGBTI, son elementos que conducen a que se condone y se tolere esta violencia, lo que resulta en impunidad y repetición.

Entre las recomendaciones se observan generales y específicas, de la población en general y vinculadas a determinados grupos o contextos o asociadas a situaciones de violencia.

 

(b.8) Pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y recursos naturales: protección de derechos humanos en el contexto de actividades de extracción, explotación y desarrollo [19]

            Muchas de las actividades extractivas y de desarrollo en el hemisferio son implementadas en los territorios ocupados históricamente por los pueblos indígenas y las comunidades afro-descendientes, los cuales coinciden de forma frecuente con aéreas que albergan una gran cantidad de recursos naturales.

Estos proyectos y actividades aún no son supervisados de forma frecuente por los Estados receptores y los Estados de origen, la escasez de mecanismos para prevenir violaciones de derechos humanos, y barreras significativas enfrentadas por las víctimas, los pueblos y las comunidades para tener un debido acceso a la justicia cuando ocurren violaciones de sus derechos humanos. Estos desafíos, así como la implementación frecuente de estos proyectos en las Américas, impulsaron la preparación de este informe.

La Comisión ha recibido información en el marco de peticiones, solicitudes de medidas cautelares, visitas de trabajo, audiencias e iniciativas regionales indicando que proyectos de extracción, explotación y desarrollo han sido implementados en un número de países en las Américas, incluyendo Belice, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, y Surinam, entre otros.

El informe ofrece la oportunidad de abordar un asunto importante en la región que no ha sido examinado de forma cercana antes. Se encuentra vinculado con la prevalencia de actividades de compañías extranjeras en los Estados Miembros, las cuales tienen su sede en otro Estado Miembro, y que son acusadas de cometer violaciones de derechos humanos en los países en donde operan con impunidad. El informe analiza los argumentos jurídicos aplicables y su evolución y el contexto en donde la intervención jurídica es necesaria.

En este sentido los órganos del sistema interamericano han reconocido reiteradamente que, en determinadas circunstancias, puede generarse responsabilidad internacional del Estado por atribución a éste de actos violatorios de derechos humanos cometidos por particulares, lo que incluye claramente a las empresas privadas.

            En las conclusiones la Comisión dirige distintas clases de recomendaciones. A. Recomendaciones sobre las obligaciones estatales de derechos humanos en contextos de actividades extractivas, de explotación y desarrollo. B. Recomendaciones relativas a las obligaciones y garantías específicas de los pueblos indígenas y tribales, y comunidades afrodescendientes. C. Recomendaciones con relación al impacto en el pleno goce de los derechos de los pueblos indígenas y tribales, y comunidades afrodescendientes.

 

(b.9) Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (Volumen II, Dr. Edison Lanza Relator Especial para la Libertad de Expresión)[20].

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (en adelante la “Relatoría Especial”) fue creada por la CIDH en octubre de 1997, durante su 97º Período de Sesiones. Desde su establecimiento, la Relatoría Especial contó con el respaldo de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (en adelante la “OEA”), Estados observadores, las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los periodistas y, principalmente, las víctimas de violaciones al derecho a la libertad de expresión. En efecto, quienes han acudido al sistema interamericano de derechos humanos como mecanismo de protección y garantía de la libertad de expresión, han visto en la Relatoría Especial un apoyo decisivo para restablecer las garantías necesarias al ejercicio de sus derechos y para asegurar que se reparen las consecuencias derivadas de su vulneración.

La Relatoría Especial fue creada por la CIDH en octubre de 1997, durante su 97º Período de Sesiones, por decisión unánime de sus miembros. La Relatoría Especial fue establecida como una oficina permanente e independiente que actúa dentro del marco y con el apoyo de la CIDH. Con ello, la CIDH buscó estimular la defensa hemisférica del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, considerando su papel fundamental en la consolidación y desarrollo del sistema democrático, así como en la protección, garantía y promoción de los demás derechos humanos. En su 98º Período de Sesiones, celebrado en marzo de 1998, la CIDH definió de manera general las características y funciones de la Relatoría Especial y decidió crear un fondo voluntario para su asistencia económica.

La iniciativa de la CIDH de crear una Relatoría Especial de carácter permanente encontró pleno respaldo en los Estados Miembros de la OEA. En efecto, durante la Segunda Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron el papel fundamental que tiene el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, y manifestaron su satisfacción por la creación de la Relatoría Especial.

Los datos fueron evaluados a la luz de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión (en adelante la “Declaración de Principios”), aprobada por la CIDH en 2000. La Declaración de Principios constituye una interpretación autorizada del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana”), así como un importante instrumento para ayudar a los Estados a abordar problemas y promover, garantizar y respetar el derecho a la libertad de expresión.

Estos informes forman parte de los esfuerzos emprendidos por la Relatoría Especial para transversalizar el derecho a la libertad de expresión y al acceso a la información con el ejercicio de otros derechos humanos, particularmente, por parte de personas que pertenecen a grupos históricamente discriminados.

La Relatoría Especial agradece, asimismo, las contribuciones financieras efectuadas por parte de la República de Chile, Costa Rica, Estados Unidos de América, Perú, Uruguay, Finlandia, Francia, la Agencia de Cooperación Sueca para el Desarrollo Internacional, la Confederación Suiza, y Open Society Foundations, las cuales le permitieron ejecutar el plan de actividades durante 2015. La Relatoría Especial invita a otros Estados a que se sumen a este necesario apoyo.

Al igual que en otros informes anuales, este capítulo expone los aspectos del derecho a la libertad de expresión que merecen mayor atención y que han sido reportados a la Relatoría Especial durante el año. Siguiendo la metodología de los informes anuales anteriores, este capítulo se nutre de los datos recibidos por la Relatoría Especial a través de distintas fuentes estatales, intergubernamentales y no gubernamentales. Es de particular relevancia para la oficina la información enviada por los Estados, aquella que es aportada durante las audiencias celebradas ante la CIDH, la que es remitida por las organizaciones no gubernamentales de la región y las alertas enviadas por los medios y comunicadores. En todos los casos, la información es contrastada y verificada de forma tal que solo se publica aquella que sirva para ayudar a los Estados a identificar problemas preocupantes o tendencias que deben ser atendidas antes de que puedan llegar a generar eventuales efectos irreparables.

La información seleccionada se ordena y sistematiza de manera tal que presenta los avances, retrocesos y desafíos en diversos aspectos del ejercicio del derecho a la libertad de expresión. Así, este capítulo presenta los progresos en materia legislativa, administrativa o jurisprudencial, pero también muestra los problemas afrontados durante el año, tales como los asesinatos, las amenazas y las agresiones contra periodistas y comunicadores que hubieren podido tener origen en el ejercicio de su labor, la aplicación de responsabilidades ulteriores que podrían resultar desproporcionadas, los avances y desafíos del derecho de acceso a la información, las situaciones que podrían afectar la diversidad y el pluralismo en la difusión de información e ideas, las amenazas al ejercicio de la libertad de expresión en internet, entre otros.

Al igual que en anteriores oportunidades, la Relatoría Especial culmina su Informe anual con un capítulo de conclusiones y recomendaciones. El objetivo de esta práctica es entablar un diálogo fluido con los Estados miembros que permita convertir a las Américas en un ejemplo en materia de respeto, garantía y promoción del derecho a la libertad de expresión. 

 

            En conclusión, destacamos la forma de trabajo que ha asumido la Comisión en la búsqueda de participación de los actores en las diferentes áreas temáticas sin perjuicio de que el desafío se encuentra en su perfeccionamiento.

            En lo que respecta a la definición de la agenda, continúa abierto el debate en cuanto a qué se entiende por derechos humanos y cuáles deben ser resguardados por el estado de modo prioritario. Sin embargo, advertimos en este punto que el eje central continúa siendo el grado de intervención sobre los márgenes de autonomía estatal.

            En esta agenda notamos la transversalidad que adquieren constantemente las distintas problemáticas, la importancia de la conformación de grupos discriminados teniendo en cuenta las desigualdades estructurales y el contexto socio político regional de uso de la fuerza como uno de los más críticos en su abordaje y solución.

            Asimismo la preocupación por la relación de tensión entre planes de desarrollo, industrias extractivas y aprovechamiento de recursos naturales con derechos humanos fundamentales, ha lleva a señalar la oportunidad de abordar la problemática de actividades de compañías extranjeras en los estados miembros las cuales tienen su sede en otro estado miembro y que son acusadas de cometer violaciones a los derechos humanos. Es decir llegar a analizar la responsabilidad del estado y de las empresas privadas por violaciones a los derechos humanos.

            También merece destacarse el concepto de estándares jurídicos. Según la Comisión el estándar jurídico incluiría las decisiones judiciales, informes temáticos y de país, otras recomendaciones, sentencias y opiniones consultivas y tratados regionales generales y específicos. Surgen dudas a partir de ello y desafíos jurídicos que afrontar acerca de la construcción y efecto jurídico de los estándares. Unido a lo que se califica como buenas prácticas.

            Por última, destacamos el uso de las estadísticas como componen fundamental de las políticas públicas y el acceso a la información. Ello genera una serie de interrogantes en la construcción de las mismas, en el contenido de la obligación y en la responsabilidad internacional.

           

 

IV: Los mecanismos de protección, cumplimiento y control .

 

            Un tratado genera distintos tipos de obligaciones. Cuando un estado ratifica soberanamente un tratado de derechos humanos debe cumplir con las obligaciones que allí se establecen, una serie de obligaciones jurídicas de respeto, protección, garantía y satisfacción de los derechos involucrados en el instrumento internacional.

            Pero además el tratado puede establecer un mecanismo de garantía internacional o de determinación de la responsabilidad del estado. En este caso el estado se obliga a cumplir con esa determinación en la medida establecida en el tratado.

            Es lo que sucede en el sistema interamericano. En éste el mecanismo de protección y control se centró sobre dos órganos, por un lado la Comisión y por otro la Corte.

            El colapso del sistema de peticiones y casos ha sido un tema identificado y abordado tanto por los practicantes del sistema, como por estudios académicos. En su diagnóstico y causas generalmente se entremezclan los problemas y desafíos generales del sistema, la falta de recursos, la poca transparencia de los órganos en publicar información contrastable, los problemas de acceso de las víctimas al sistema, las limitaciones tecnológicas, los problemas ineficiencia administrativa, y problemas de implementación de las decisiones[21].

            La problemática del retraso procesal no es menor aunque su análisis nos llevaría el resto del trabajo. Centraremos nuestra mirada en el desafío de alcanzar el cumplimiento cabal y oportuno de las decisiones de sus órganos de control.

            En este desafío se pueden identificar distintas aristas problemáticas: la obligatoriedad de las sentencias de la Corte, la obligatoriedad de las decisiones de la Comisión en los informes previstos en el art. 50, la obligatoriedad de los acuerdos alcanzados mediante soluciones amistosas, la obligatoriedad de las medidas cautelares, la obligatoriedad de las medidas provisionales, la ejecutividad de las decisiones a nivel nacional y la intangibilidad de las decisiones, entre otras.

            Los niveles reales de implementación de órdenes de reparación resultan de varios factores relacionados con el funcionamiento interno de los sistemas políticos y legales domésticos y con la estructura, fortalezas y las limitaciones del sistema internacional[22].

            Adicionalmente el cumplimiento dentro del sistema varía si se trata de medidas dispuestas por la Comisión o por la Corte y del tipo de medida implicada.

            Existen cada vez más estudios sobre la implementación de las decisiones.

            Uno de ellos (Asociación por los Derechos Civiles, Basch, 2010) señala que de 462 medidas ordenadas por la Comisión y la Corte, entre soluciones amistosas y de fondo, entre el año 2001 y 2006, son parcialmente efectivas en un 50% de los casos, y se muestran absolutamente incumplidas en el 50%.

            Desagregando, podría establecerse que respecto de la Corte 29% fueron cumplidas en su totalidad, 12 parcialmente y 59 fueron incumplidas en su totalidad. Y de la Comisión en cuanto decisiones de fondo, el 11% fueron implementadas totalmente, el 18%parcial y un 71% incumplidas en su totalidad. En cambio, las soluciones amistosas fueron implementadas en su totalidad un 54%, más que las de Corte.

            Luego, de conformidad al tipo de medida, en general en estos estudios se afirma que las medidas con mayor nivel de implementación fueron las de repación simbólica (49%), medidas pecuniarias (48%) y programas de formación (43%). Por otro lado, las medidas con menores tases de implementación incluyen las legislativas (92%), investigación de los hechos (89%) y medidas de fortalecimiento institucional (84%).

            Otra mirada, implica el análisis de los órganos involucrados en la implementación doméstica. Destacándose Las órdenes que exigen acciones exclusivas del Poder Ejecutivo tienen como resultado una tasa de implementación del 44%[23].

            En este contexto y a fin de identificar algunos de los problemas que incluye este desaafío abordaremos separadamente las decisiones de la Comisión y la Corte para luego culminar con la ejecutividad nacional o doméstica.

           

(1) Las decisiones de la  Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

            La competencia de la Comisión para verificar sus recomendaciones no está exprsamente contenida en la Convención. Desarrolla esta tarea con fundamento en facultades implícitas si se quiere y así lo incluyó en la reforma reglamentaria del año 2001 (art. 48).

            La problemática en general se construye sobre la pregunta cuál es la fuerza jurídica de las decisiones de la Comisión en los casos de denuncias de las personas.

            La interpretación es un problema que se encuentra en el corazón del derecho internacional. La competencia para interpretar es un atributo de la soberanía estatal (Fernández Casadevante). Sin embargo esta interpretación se ha complejizado, al menos en parte, a partir de la aparición de las Organizaciones internacionales que cuentan con órganos a veces encargados de esa interpretación sean o no jurisdiccionales.

            En derecho internacional la Convención de Viena de Derecho de los  Tratados de 1969 nos trae las pautas y normas necesarias para abocarnos a esta tarea de interpretar. Pero además aquellas materias de derecho internacional con alguna pretensión de autonomía generan pautas propias aunque en realidad podrían subsumirse en aquellas.

            La Convención Americana también trae reglas de interpretación.

            Ahora bien, cuando la Comisión emite un informe ante la denuncia de una persona realiza recomendaciones al Estado.

            El término no parece sugerir obligatoriedad.

            Con el fin de reforzar el cumplimiento de sus recomendaciones la Comisión planteó ante la Corte que la sola inobservancia de sus recomendaciones por un estado acarreaba la responsabilidad internacional de éstos en aplicación del principio pacta sunt servanda.

            La Corte ha dicho que el término “recomendaciones” usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la intención de las partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4 de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no obligatoria. En cuanto al artículo 44 de la Convención Americana, la Corte encuentra que él se refiere al derecho a presentar peticiones ante la Comisión y que no tiene relación con las obligaciones del Estado[24].

            Sin embargo, con posterioridad agregó que en virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que tiene como función “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111). Asimismo, el artículo 33 de la Convención Americana dispone que la Comisión Interamericana es un órgano competente junto con la Corte “para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes”, por lo que, al ratificar dicha Convención, los Estados Partes se comprometen a atender las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes. En relación con este punto la Corte concluye que la violación o no del artículo 51.2 de la Convención no puede plantearse en un caso que, como el presente, ha sido sometido a consideración de la Corte, por cuanto no existe el informe señalado en dicho artículo[25].

      La Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina en los casos Giroldi[26] y Bramajo[27] sostuvo que las resoluciones de la Comisión debían servir de guía para la interpretación de los tratados. Pero luego, a partir del caso Acosta[28] hizo algunos cambios que se potenciaron en el caso Fellicetti[29].  En Acosta sostuvo que los informes de la Comisión no son vinculantes para el Poder Judicial y que los organismos internacionales no son otra instancia respecto de los tribunales argentinos. Y en el caso Fellicetti agregó que, en su caso, las recomendaciones de la Comisión son para el futuro.

Pero La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el precedente “Carranza Latrubesse, Gustavo c. Estado Nacional – Ministerio de Relaciones Exteriores – Provincia del Chubut” del 6 de agosto de 2013, dispuso que las recomendaciones del art. 51.2 de la Convención Americana formuladas en el Informe 30/97, respecto de la necesidad de indemnizar a un magistrado por la destitución de su cargo, son de carácter obligatorio para el Estado Nacional, pues ello impone el “sentido” que debe atribuirse a los términos del precepto tanto en el “contexto” específico cuanto en el general en el que están insertos, atendiendo al “objeto y fin” del régimen de peticiones y de la CADH en su integralidad, y a la par, es lo que mejor responde al principio de “buena fe” y al “efecto útil” del régimen, evitando así el “debilitamiento” del sistema, cuando no, del propio ser humano al cual está destinado a servir. Las recomendaciones del art. 51.2 de la Convención Americana formuladas en el Informe 30/97, respecto de la necesidad de indemnizar a un magistrado por la destitución de su cargo, son de carácter obligatorio para el Estado Nacional, pues ello impone el “sentido” que debe atribuirse a los términos del precepto tanto en el “contexto” específico cuanto en el general en el que están insertos, atendiendo al “objeto y fin” del régimen de peticiones y de la CADH en su integralidad, y a la par, es lo que mejor responde al principio de “buena fe” y al “efecto útil” del régimen, evitando así el “debilitamiento” del sistema, cuando no, del propio ser humano al cual está destinado a servir.

La cuestión adquiere una especial relevancia cuando se trata de medidas cautelares dispuestas por la Comisión. Las medidas cautelares en particular han sido objeto de cuestionamientos por parte de los estados partícipes del sistema interamericano de derechos humanos [30].

El primer cuestionamiento, y quizás el que suscita mayor debate, gira en torno a su obligatoriedad. Se afirma que las medidas no forma parte de las facultades otorgadas a la Comisión por la Convención por lo que su cumplimiento no es obligatorio.

Lo que se encuentra en discusión en definitiva es la fuente normativa de las medidas cautelares, luego su naturaleza y efectos. También ello podría llevar a la rediscusión sobre las funciones y competencia de la Comisión.

Es cierto que la Convención no trae ninguna norma específica que establezca estas medidas, pero también lo es que no trae una norma específica que las prohíba.

Al presentarse esta vacío convencional, ¿sería posible integrarlo a través del análisis de las facultades que surgen de la competencia de la Comisión?, y en caso afirmativo, ¿quién realiza el control de legalidad de las mismas?, y ¿cuál es el procedimiento aplicable?

El art. 41 de la Convención prescribe que la función principal del órgano es la de promover la observancia y defensa de los derechos humanos.

Esta función se aborda convencionalmente desde dos tipos de actuaciones: una de carácter promocional y otra de defensa activa[31].

Si una de las funciones principales del órgano es la defensa de los derechos humanos y las medidas cautelares son entendidas como un mecanismo de defensa, este mecanismo está incluido en las facultades de la Comisión para cumplir con su función.

En virtud de ello, cuando el Reglamento del órgano incluye el mecanismo en su regulación no se contrapone ni a la Convención ni a su Estatuto.

Esta interpretación, por lo demás, encuentra sustento en el art. 31.1 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969).

Sin embargo, del entendimiento de que el mecanismo está incluido en las facultades de la Comisión no se sigue necesariamente su obligatoriedad.

En el afán de justificar el efecto expansivo de algunas de estas decisiones no obligatorias, la doctrina encasilló el fenómeno dentro de una de las fuentes tradicionales, la costumbre internacional. ¿Es ello suficiente?, ¿cuál es su fuerza legitimante?, ¿quién realiza su control?, éstos son algunos de los interrogantes que la problemática presenta en la actualidad.

El Informe del Comité Jurídico Interamericano “Fortalecimiento del sistema interamericano de protección y promoción de los derechos humanos” por Resolución 792 (LXXX-0/12) del 09 de marzo de 2012, en el anexo en sus comentarios preliminares en una cuidadosa redacción reafirma el compromiso de los órganos del sistema por brindar un debido proceso, con plenas garantías a las partes involucradas en él, transparencia, previsibilidad y actuación ajustada a los límites que le imponen la Convención Americana de Derechos Humanos, sus Estatutos y Reglamentos, como también que los estados americanos cumplan con las obligaciones que le imponen estos mismos instrumentos así como las decisiones dictadas por estos órganos con carácter vinculante. No parecería surgir de estas afirmaciones un posicionamiento categórico. Aunque en el mismo documento, la mención a la inclusión de las medidas cautelares en el reglamento y una larga práctica de los estados de reconocimiento expreso de esta competencia, parecerían confirmar al menos su vigencia dentro del sistema.

Ello dio como resultado la reforma del Reglamento de la Comisión a través de la Resolución 1/2013.

El Informe del Comité también propuso algunas reformas tendentes a perfeccionar el cumplimiento de las decisiones de la Comisión.

Así, propuso establecer en el Estatuto o en el Reglamento la posibilidad de que el órgano celebre audiencias de seguimiento sobre el cumplimiento de los acuerdos de solución amistosa. Respecto de las medidas cautelares propone establecer un mecanismo de seguimiento periódico, tanto para el seguimiento en sí como para su mantenimiento o levantamiento. Luego, bajo el acápite cuestiones de procedimiento, sostiene que es necesario flexibilizar ciertos plazos de cumplimiento de las recomendaciones.

Si observamos las estadísticas que genera la Comisión correspondientes al Informe Anual 2015 podríamos concluir en un alto nivel de acatamiento de las decisiones de este órganos aunque no el óptimo, y además en que se ha intensificado el procedimiento de soluciones amistosas.

 

 

Total de asuntos en Seguimiento

 

 

197

 

Art. 49 = 104

Art. 51 =   93

 

45

 

Art. 49 = 39

Art. 51 =   6

 

127

 

Art. 49 = 63

Art. 51 = 64

 

25

 

Art. 49 =   2

Art. 51 = 23

La segunda columna corresponde a: art. 49/art. 51

La tercera columna corresponde a: cumplimiento total

La cuarta columna corresponde a: cumplimiento parcial

La quinta columna corresponde a: pendiente de cumplimiento

 

(2) Las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

            La Convención y la Carta de la OEA tienen dispociones muy difusas acerca de la forma de aplicación de las sentencias de la Corte. A pesar de ello, con fundamento en la Convención, el Estatuto y el Reglamento la Corte ha elaborado un procedimiento de siguimiento de cumplimiento de sus sentencias. Y es ésta una de las actividades más exigentes.

            Tanto la Corte como la Comisión informan anualmente a la Asamblea General de la OEA. La AG tiene dos roles importantes. El primero es incluir casos de incumplimiento en las actividades del órgano; y el segundo es emitir recomendaciones y sanciones económicas. El mecanismo es débil y de escaso uso.

A pesar de ello debemos considerar que las decisiones judiciales finales emitidas durante un litigo ante la Corte Interamericana son sentencias y su obligatoriedad se encuentra respalda por el art. 68.1. de la Convención Americana.

Las sentencias que la Corte emita son obligatorias para los estados involucrados en el caso de que se trate.

Según la Corte la obligación de cumplir con lo dispuesto en las decisiones del Tribunal corresponde a un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del estado, respaldada por la jurisprudencia internacional, según el cual los estados deben cumplir con las obligaciones convencionales internacionales de buena fe (pacta sunt servanda) y no pueden por razones de orden interno, dejar de atender la responsabilidad internacional establecida[32].

La Corte Interamericana es la que realiza la supervisión del cumplimiento de sus sentencias. En la reforma reglamentaria del año 2010 se introdujo a este respecto el artículo 69. En el año 2011 dictó 32 resoluciones sobre cumplimiento de sentencia, realizó 4 audiencias privadas y 1 pública. La actividad se ha convertido en una de las más demandantes del órgano. En el año 2000 sólo 10 casos se encontraban en etapa de supervisión contra 172 en el año 2015 según el Informe Anual 2015 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Por su parte, respecto de la Corte, el Informe del Comité Jurídico Interamericano en el proceso de fortalecimiento del sistema ya mencionado, consideró que dentro del mecanismo de seguimiento y cumplimiento de sus resoluciones es de particular relevancia que la Asamblea General de la OEA haga uso efectivo de su competencia de control.

Ante situaciones de incumplimientos, la Asamblea debería encomendar al Consejo Permanente su seguimiento, y de persistir el incumplimiento la Asamblea debería adoptar medidas concretas y ejemplifica algunas de ellas. Ello pone en tensión el sistema político general con el particular (latinoamericano?) de derechos humanos.

El art. 65 de la Convención Americana prevé la facultad de la Corte de informar a la Asamblea sobre el incumplimiento las medidas provisionales emitidas por el Tribunal. Y el Estatuto establece que la Corte someterá a la Asamblea en cada período ordinario de sesiones un informe de su labor en el año anterior, y señalará los incumplimientos existentes.

Por otra parte, a diferencia del sistema europeo en el cual la supervisión descansa sobre el Comité de Ministros, en el sistema interamericano se entiende que es facultad inherente a las funciones jurisdiccionales de la Corte el supervisar el cumplimiento de las sentencias.

La Corte, hace ya un tiempo, comenzó a preocuparse por el continuo incumplimiento de las sentencias y por la imposibilidad de que las partes accedieran a brindar elementos que sirvieran al tribunal para valorar si su fallo había sido cumplido cabalmente o no. Y así emitió una resolución en la que estableció los criterios mediante los cuales sometería un caso al conocimiento de la Asamblea General y asimismo previó las consecuencias jurídicas de tal acto.

Así: “No continuar requiriendo a los estados que presenten información relativo al cumplimiento de la sentencia respectiva, una vez que el tribunal haya determinado la aplicación de los artículos 65 de la Convención Americana y 30 del Estatuto de la Corte en casos de incumplimiento de sentencias, y así lo haya informado mediante su Informe Anual para la consideración de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos. Si con posterioridad a lo anterior el Estado respectivo no acredita ante el Tribunal el cumplimiento de los puntos de la sentencia pendientes de acatamiento, la Corte continuará incluyendo dicho incumplimiento cada año, al presentar el Informe Anual a la Asamblea General”[33].

De manera cada vez más apremiante la Corte se enfrenta al desafío de garantizar que sus resoluciones sean implementadas efectivamente.

            Así por ejemplo respecto de nuestro estado observamos que de un total de 17 casos contenciosos presentados ante la Corte Interamericana y con sentencia, 2 fueron ya cumplidas y 1 fue desestimada, por lo que aún se encuentran pendientes de cumplimiento 14 de ellos.

            En la reglamentación, la Corte estableció la supervisión mediante la presentación de informes de los estados y las observaciones de las víctimas o sus representantes y de la Comisión. Y además la posibilidad de convocar a una audiencia. Luego, una vez que cuente con la información pendiente determinará el estado de cumplimiento y emitirá las resoluciones que estime pertinente. 

Una de las preocupaciones constantes y generales es la de realizar las labores de manera eficiente y en un tiempo razonable[34]. La supervisión de cumplimiento de sentencia no es la excepción.

Es un hecho que cada vez existen mayores fallos emitidos, lo cual dificulta la labor de supervisión. Por ello la Corte ha comenzado a implementar audiencias conjuntas sobre un mismo punto resolutivo común o análogo a varios casos contra un mismo Estado.

La estrategia puede resultar interesante. Sin embargo, pueden existir complicaciones, así la diversidad de partes o víctimas intervinientes a los fines de alcanzar un adecuado diálogo que permita el cabal cumplimiento de la sentencia.

            Desde los estados las dificultades parecerían estar en los distintos tipos de reparaciones establecidos por las sentencias.

 

(3) Desde las instancias nacionales.

La sentencia (y otras decisiones) además de indemnizar pueden disponer medidas de satisfacción no patrimonial tal como la investigación de los hechos, castigo a los responsables, goce del derecho lesionado, entre otras.

            Las dificultades son muchas, la coordinación entre Nación y Provincias, entre Poder Ejecutivo y Legislativo, en su caso Poder Judicial, previsiones presupuestarias, otras.

            En algunas naciones de América esos desafíos tienen que ver con la carencia de recursos asignados a los entes encargados de la implementación de las obligaciones que se derivan del pago de las indemnizaciones fijadas por la Corte; a la ausencia de procedimientos y normas sustantivas claras que guíen a los operadores internos en la ejecución de decisiones de los órganos del Sistema Interamericano; a la existencia de significativos vacíos legales; o simplemente a la falta de voluntad política de algunas autoridades nacionales[35].

            Algunos obstáculos fueron superados pero se presentan vacíos interpretativos o normativos, zonas grises y oscuras al momento de dar cumplimiento a una sentencia de la Corte Interamericana.

            Según la propuesta del CEJIL (Centro por la Justicia y el Derecho Internacional) la legislatura no sólo ostenta una obligación primaria de adecuación de las normas procesales y sustantivas nacionales a los derecho establecidos en los instrumentos interamericanos de derechos humanos, sino que, también asume la responsabilidad de diseñar normativa, mecanismos, pautas e instituciones para la plena ejecución de las decisiones de los órganos de supervisión del Sistema Interamericano.

            Por supuesto que la viabilidad y pertinencia de las experiencias y criterios dependerá de las particulares realidades institucionales, políticas y sociales de los diversos países. Es claro que no existen fórmulas únicas para resolver los desafíos de la ejecución de sentencias sino aspectos de la misma que deben ser aclarados o resueltos a nivel local teniendo en cuenta la realidad nacional[36].

            Parecería que en los últimos años algunos actores del sistema han expresado la convicción sobre la necesidad de desarrollar normas específicas que faciliten la ejecución de las decisiones y la definición de mecanismos u organismos para la implementación de las mismas.

            Estas medidas tenderían a dar mayor claridad y previsibilidad.

            La ventaja de un marco normativo específico es evitar arbitrariedades, y en definitiva la desigualdad de trato[37].

            El desarrollo institucional y normativo debe tener en cuenta la realidad nacional, las dificultades que ha enfrentado el país en su experiencia con la implementación de decisiones, los aprendizajes de otros estados de la región, entre otros.

            El análisis de las experiencias en la región permite distinguir modelos de ejecución de sentencias que ponen un peso diferenciado en el papel del Poder Ejecutivo de aquellos que dan mayor relevancia a la instancia judicial en las tareas de cumplimiento.

            Así, la Ley N° 288 de Colombia otorga un rol preponderante al Poder Ejecutivo. En tanto que la Ley N° 27775 de Perú establece un procedimiento en el que el rol central corresponde al Poder Judicial.

            Estos dos modelos no cierran las posibilidades de crear otros, como por ejemplo una instancia de coordinación interinstitucional, o la búsqueda de modelos o procesos participativos.

             La diversidad de los medidas dispuestas en por la Corte como reparación aconsejan ser flexibles en la elaboración de este procedimiento de ejecución, y también prudentes en cuanto se pueden transformar en un obstáculo.

            En el caso de Argentina de los 17 casos con sentencia en 14 de ellos se fijaron reparaciones monetarias, en 6 el deber de adecuación o generación de normas de derecho interno, en 6 el deber de investigar los hechos, en 5 el deber de investigar la conducta de los funcionarios, en 5 el deber de implementar cursos sobre derechos humanos para funcionarios, en 4 el deber de brindar asistencia médica o tratamientos de salud, y en 2 el deber de brindar garantías de no repetición.

            En definitiva podrían identificarse los siguientes desafíos: ausencia de entes u órganos encargados de facilitar la ejecución de las sentencias de la Corte; carencia de procedimientos y definición de competencias para la ejecución; existencia de disposiciones legales o normativas que dificultan la ejecución.

            Así por ejemplo, en Argentina se intentó el cumplimiento de recomendaciones y decisiones adoptadas por la Comisión y la Corte, a través de una acción declarativa de certeza ante la Corte Nacional[38]. Con la acción se pretendía que el Tribunal determine que los hechos denunciados afectaban la vida e integridad física de los internos alojados en tres unidades penitenciarias de la Provincia de Mendoza; que el estado nacional y provincial son los sujeto obligados a garantizar dichos derechos y a cumplir las recomendaciones y decisiones internacionales; y que fije un plazo para que las obligaciones internacionales sean cumplidas.

            La Corte Interamericana había señalado que el Estado no podía alegar la descoordinación entre autoridades federales y provinciales para evitar las muertes y actos de violencia que continuaban ocurriendo en las unidades penitenciarias.

            La Corte nacional no se pronuncia sobre su competencia para entender en el asunto ni sobre la pertinencia de la vía procesal elegida. Pero decide requerir al estado nacional y provincial un informe (ello no integró la pretensión) atento la gravedad de la situación.

            Si bien resulta plausible la intervención del máximo órgano judicial nacional, queda sin definir el instrumento jurídico que podría utilizarse en estos casos ante las dificultades de coordinación de la Nación y las Provincias en la ejecución de una medida provisional dictada por la Corte Interamericana.

            Por otro lado, cuando la Corte Interamericana condena al Estado y la violación emerge de lo resuelto por el Tribunal de última instancia nacional, surgen según lo ha señalado M.A. Gelli[39] los siguientes interrogantes: ¿de qué modo se debe satisfacer la responsabilidad internacional en el orden interno?, ¿qué órgano estatal se encuentra vinculado por el fallo y debe cumplirlo?, ¿qué significa la ejecución de esa sentencia?, ¿qué ocurre si la ejecución involucra a terceros que no intervinieron en la instancia internacional?, ¿puede dejarse sin efecto una sentencia con efecto de cosa juzgada en el orden interno?

            La Corte Suprema dio respuestas (o dejó sin respuestas) a algunos de estos interrogantes en el caso Cantos.

            La condena al estado argentino en la instancia internacional imponía las siguientes obligaciones: (a) abstenerse de cobrar a Cantos la tasa de justicia y la multa por falta de pago; (b) fijar en un monto razonable los honorarios devengados en la tramitación de la causa en el orden interno; (c) asumir el pago de honorarios de abogados y peritos del estado nacional y provincial (Provincia de Santiago del Estero); (d) levantarle a Cantos los embargos e inhibiciones.

            El Procurador el Tesoro se presentó ante la Corte Nacional y solicitó que ésta instrumentara el cumplimiento. La Corte por mayoría desestimó la presentación a través de la Resolución 1404/03.

            Básicamente todos coincidieron en la preservación de los derechos de terceros, aunque no existió unidad de criterio acerca de las acciones a seguir. También coincidieron en la obligatoriedad de la sentencia internacional, aunque discreparon en cuál es el poder del estado que debe instrumentarla, de qué modo y con qué extensión.

            En especial se observó en esa oportunidad una tendencia, por parte de algunos Ministros, a considerar que la Corte carece de atribuciones para modificar una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada.

            Esta afirmación parecería haberse modificado en el voto de la mayoría de la Corte nacional, con posterioridad, en la causa René Jesús Derecho s/ Prescripción (2011)[40]. En esta la mayoría sostuvo: “que por tanto, con el objeto de dar estricto cumplimiento a lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos –en la sentencia Bueno Alves vs. Argentina, notificada a este Tribunal el 21 de septiembre de 2007- corresponde haber lugar al recurso de revocatoria articulado, dejar sin efecto el pronunciamiento apelado y devolver las actuaciones a la instancia anterior para que, por quien corresponda, se cumplimenten las pautas fijadas en dicho fallo” (considerando 5°).

            La sentencia que se deja sin efecto es la de la propia Corte (en sentencia del 11.07.2007 por la cual se declaró extinta la acción penal), admitiéndose un recurso de revocatoria excepcional (aunque no el de aclaratoria).

            El voto disidente en la causa se sustenta en lo siguiente: … la condena de la Corte Interamericana ha recaído exclusivamente sobre el estado argentino y comprende no solo el pago de una indemnización sino además la obligación de adoptar todas las medidas que resulten procedentes y necesarias para garantizar a la víctima el pleno goce de sus derechos. Ello, sin embargo, no puede implicar (y tampoco lo ha indicado específicamente la Corte Interamericana en su sentencia) que este Tribunal deba dejar sin efecto una decisión judicial que ha pasado en autoridad de cosa juzgada y por la que, en virtud de reglas jurídicas vigentes y de aplicación general, se ha declarado la prescripción de la acción penal con respecto al delito atribuido a René Jesús Derecho” (considerando 7° del voto en disidencia de los Sres. Ministros Carlos Fayt y Carmen Argibay). A ello agregaron que lo contrario: “… implicaría asumir que la Corte Interamericana puede decidir sobre la responsabilidad penal de un individuo en concreto, que no ha sido parte en el proceso internacional y respecto del cual el tribunal interamericano no declaró, ni pudo declarar, su responsabilidad…” (considerando 8°).

            La cuestión parecería no ser sólo procesal. Por un lado se encuentra la cuestión procesal de la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada del máximo tribunal nacional. Pero por otro, se encuentra una cuestión de fondo, ésto es la prescripción de la acción penal en el ámbito interno frente a  la investigación y sanción de los responsables de las violaciones a los derechos humanos dispuestas en el ámbito internacional.

            Según la Corte Interamericana son inadmisibles las disposiciones de prescripción en este sentido. La Corte nacional, aún cuando se ve en la obligación de acatar lo resuelto por el Tribunal internacional, no comparte el criterio restrictivo del derecho de defensa.

Es necesario recordar que en los supuestos de la obligación de investigación y castigo, lo que se juzga es la obligación del estado y no la responsabilidad de las personas, de ahí que se ponga el acento en la obligación del estado de investigar y castigar, no se puede establecer directamente el juzgamiento y castigo[41].

 

(4) Conclusiones parciales.

A modo de conclusión de este acápite, la problemática es compleja. La Convención no soluciona los problemas de ejecución de las medidas dispuestas por los órganos del sistema. En principio, parecería que ello tampoco sería factible exclusivamente desde la instancia internacional.

Algunos autores proponen que los estados deben crear instrumentos procesales internos para implementar el cumplimiento de las sentencias. Entienden en este sentido que la creación de mecanismos permanentes no sólo es lo deseable sino que hace al cumplimiento de la obligación internacional.

Sin embargo, si bien la falta de normas provoca en algunos casos inseguridad, también permite la creación práctica de soluciones.

Además habría que estandarizar reparaciones posibles patrimoniales y no, con la falta de certeza sobre la inclusión de todo el universo de posibilidades.

            Desde el ámbito jurídico internacional sería posible la elaboración de informes, estadísticas y búsqueda de patrones comunes de cumplimiento; en su caso, análisis de posibilidades de procedimientos orientativos permanentes.

            Además, no hay que soslayar las críticas de la doctrina latinoamericana a la actuación de la Corte IDH y el descontento de algunos estados tanto a la actuación de la Corte como de la Comisión. Ello lleva a indagar sobre la necesidad del control sobre el control[42].

            En principio parecería que dicho control, que sin duda representa un desafío, sólo podría darse a nivel internacional, en instancias superiores dentro del mismo sistema de control.

            Como tendencia puede verse en la creación de una Sala Superior en el caso de la Corte Europea de Derechos Humanos o como la que cuenta la Corte Penal Internacional.

            Por su parte, las críticas a las actuaciones de los órganos internacionales desde los mismos sujetos obligados tanto al llamado control de convencionalidad como a las reparaciones que se fijan, necesariamente deben hacer pensar en la necesidad de que los órganos internacionales sean cuidadosos en sus fundamentaciones jurídicas.

            En este sentido, en el relato presentado en la Asociación Argentina de Derecho Internacional en el año 2009, se planteaban los desafíos que debía enfrentar la Corte al momento de definir las reparaciones para salvar cierta indeterminación argumental y de una debida fundamentación de sus pronunciamientos[43].

            Asimismo en los debates producidos en la Sección de Derechos Humanos de la Asociación Argentina de Derecho Internacional en el año 2015 surgió la necesidad de reafirmar la jurisdicción internacional como subsidiaria de la interna a raíz del control de convencionalidad y con ello la necesidad del diálogo interjurisdiccional.

 

           

V.    Conclusiones Generales

 

En cuanto al primer eje, la universalidad, podríamos identificar los siguientes desafíos y debates:

            La universalidad en sí misma continúa siendo un desafío y aspiración del sistema.

            La soberanía de los estados no es incompatible con la ratificación de los tratados que componen el sistema interamericano de derechos humanos.

            Creemos que una de las contribuciones jurídicas a la consecución de este objetivo de universalidad, y uno de los desafíos, en sistemas de tanto tensión, es la claridad de sus disposiciones tanto en la competencia como en el alcance de las obligaciones de los estados, dada las reacciones adversas que genera en los mismos y la confianza de las víctimas en las vías elegidas para la protección de sus derechos. 

            El diagnóstico de situación hoy es que de los 35 estados de la OEA sólo 23 estados son ratificantes, y de éstos 18 son latinoamericanos, los faltantes son Cuba y Venezuela. Ello significa que casi el 80% del sistema está constituido por estados latinoamericanos, y el 20 restante en su mayoría por pequeñas islas del Caribe. 

            Ello ha llevado a concluir que la participación limitada en el sistema interamericano de países como Estados Unidos y Canadá limita la actividad del sistema interamericano, y también la credibilidad de las intervenciones de esos estados en la materia.

            Pero también la tendencia latinoamericana ha llevado a la necesidad de tener en cuenta la institucionalidad en la región a través de procesos como Mercosur o Unasur entre otros. Desde esta mirada existen claros desafíos para la consolidación de una tendencia de complementariedad.  

            Por otra parte, la apareción de nuevos tratados interamericanos específicos en materia de Derechos Humanos, parecería un obstáculo al objetivo de la universalidad. El desafío podría traducirse en el debate sobre la necesidad de optimizar recursos, en analizar la duplicidad de tareas y su conveniencia, y en última instancia la inflación convencional.

            Por último, en cuanto al financiamiento, más allá de las críticas y posicionamientos, lo cierto es que los estados deben aumentar sus contribuciones y sería conveniente que éstas se reciban sin ninguna finalidad específica a fin de que sea la CIDH quien decida su destino. Por otra parte, debería destinarse mayores recursos desde la OEA.

 

En cuanto a la definición de las prioridades temáticas, entendemos que realizando el análsis desde la labor de promoción de la CIDH, los desafíos y debates identificados podrían ser:

            Destacamos la forma de trabajo que ha asumido la Comisión en la búsqueda de participación de los actores en las diferentes áreas temáticas sin perjuicio de que el desafío se encuentra en su perfeccionamiento.

            En lo que respecta a la definición de la agenda, continúa abierto el debate en cuanto a qué se entiende por derechos humanos y cuáles deben ser resguardados por el estado de modo prioritario. Sin embargo, advertimos en este punto que el eje central continúa siendo el grado de intervención sobre los márgenes de autonomía estatal.

            En esta agenda notamos la transversalidad que adquieren constantemente las distintas problemáticas, la importancia de la conformación de grupos discriminados teniendo en cuenta las desigualdades estructurales y el contexto socio político regional de uso de la fuerza como uno de los más críticos en su abordaje y solución.

            Asimismo la preocupación por la relación de tensión entre planes de desarrollo, industrias extractivas y aprovechamiento de recursos naturales con derechos humanos fundamentales, ha lleva a señalar la oportunidad de abordar la problemática de actividades de compañías extranjeras en los estados miembros las cuales tienen su sede en otro estado miembro y que son acusadas de cometer violaciones a los derechos humanos. Es decir llegar a analizar la responsabilidad del estado y de las empresas privadas por violaciones a los derechos humanos.

            También merece destacarse el concepto de estándares jurídicos. Según la Comisión el estándar jurídico incluiría las decisiones judiciales, informes temáticos y de país, otras recomendaciones, sentencias y opiniones consultivas y tratados regionales generales y específicos. Surgen dudas a partir de ello y desafíos jurídicos que afrontar acerca de la construcción y efecto jurídico de los estándares. Unido a lo que se califica como buenas prácticas.

            Por última, destacamos el uso de las estadísticas como componen fundamental de las políticas públicas y el acceso a la información. Ello genera una serie de interrogantes en la construcción de las mismas, en el contenido de la obligación y en la responsabilidad internacional.

 

Finalmente, en cuanto a los mecanismos de protección entendemos que existen dos áreas críticas, una es la del retraso procesal y la otra la de cumplimento de las decisiones del sistema. Prima facie podríamos incluir entre los desafíos los siguientes acápites:

            El colapso del sistema de peticiones y casos ha sido un tema identificado y abordado tanto por los practicantes del sistema, como por estudios académicos. En su diagnóstico y causas generalmente se entremezclan los problemas y desafíos generales del sistema, la falta de recursos, la poca transparencia de los órganos en publicar información contrastable, los problemas de acceso de las víctimas al sistema, las limitaciones tecnológicas, los problemas ineficiencia administrativa, y problemas de implementación de las decisiones.

            Los niveles reales de implementación de órdenes de reparación resultan de varios factores relacionados con el funcionamiento interno de los sistemas políticos y legales domésticos y con la estructura, fortalezas y las limitaciones del sistema internacional.

            Algunos autores proponen que los estados deben crear instrumentos procesales internos para implementar el cumplimiento de las sentencias. Entienden en este sentido que la creación de mecanismos permanentes no sólo es lo deseable sino que hace al cumplimiento de la obligación internacional.        

            Desde el ámbito jurídico internacional sería posible la elaboración de informes, estadísticas y búsqueda de patrones comunes de cumplimiento; en su caso, análisis de posibilidades de procedimientos orientativos permanentes.

            Teniendo en cuenta algunas críticas de los estados y experiencias de otros tirbunales,  se podría indagar sobre la necesidad del control sobre el control.

 

Santa Fe, agosto 2016.-

 

 

VI. Bibliografía.

 

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[1]             Abogada, Especialista en Docencia Universitaria, Derecho de la Integración y Derecho Administrativo, Doctorando en Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Rosario, Profesora Titular por concurso de Derecho Internacional Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral, Directora de la Sección de Humanos de la Asociación Argentina de Derecho Internacional, Investigadora de la UNL, Asesora letrada de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Santa Fe.

[2]             CIDH, Plan Estratégico 2011-2015, Parte 1, pág. 41.

[3]             SALVIOLI, Fabián. “La judicialización del derecho internacional de la persona humana”, en Anuario Asociación Argentina de Derecho Internacional XVI 2007 (II), Lerner Editora SRL, Córdoba, Argentina, 2008.

 

[4]             ACOSTA LOPEZ, Juana Inés. “Alcance de la competencia contenciosa de la CIDH a la luz del art. 23 de su reglamento”, en 14 International Law, Revista Colombiana de Derecho Internacional, 107-131 (2009).

[5]             Gabriela Kletzel, Camila Barreto Maia. El desafío de complementariedad en la nueva arquitectura institucional en derechos humanos de América Latina. En Desafíos del sistema interamericano de derechos humanos, nuevos tiempos viejos retos. Colección de Justicia, ISBN 978-958-58858-5-1, Bogotá, agosto 2015. Págs. 22 y siguientes.

[6]             Gabriela Kletzel y otros, Ob cit. Pág. 52.

[7]             Raísa Cetra y Jefferson Nascimento. Contando monedas: el financiamiento del sistema interamericano de derechos humanos. En Desafíos del sistema interamericano de derechos humanos, nuevos tiempos viejos retos. Colección de Justicia, ISBN 978-958-58858-5-1, Bogotá, agosto 2015. Págs. 62 y siguientes.

[8]             Raísa Cetra y otro, ob. cit. Pág. 83 y sus gráficas y fuentes.

[9]             Raísa Cetra y otro, ob . Ver pág. 101 Anexo 5.

[10]            Abramovich, Victor. De las violaciones masivas a los patrones estructurales: nuevos enfoques y clásicas tensiones en el sistema interamericano de derechos humanos. Aportes DPL, Volumen 6, número 11, diciembre 2009, pág. 7 a 39.

[11]            Katya Salazar y Daniel Cerqueira. Las atribuciones de la Comision Interamericana de Derechos Humanos antes, durante y después del proceso de fortalecimiento: por un balance entre lo deseable y lo posible. En  Desafíos del sistema interamericano de derechos humanos, nuevos tiempos viejos retos. Colección de Justicia, ISBN 978-958-58858-5-1, Bogotá, agosto 2015. Nota N° 1, pág. 146.

[12]         Como parte del proceso de reflexión, la Comisión revisó y modificó los criterios a ser aplicados para la inclusión de un Estado en el Capítulo IV. B.

               Los criterios vigentes son:  1. una violación grave de los elementos fundamentales y las instituciones de la democracia representativa previstos en la Carta Democrática Interamericana, que son medios esenciales para la realización de los derechos humanos, entre ellos: (i). si hubiera acceso discriminatorio o un ejercicio abusivo del poder que socave o contraríe el Estado de Derecho, tales como la infracción sistemática de la independencia del Poder Judicial o la falta de subordinación de las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida; (ii). si se hubiera producido una alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático; o (iii). cuando un gobierno democráticamente constituido fuera derrocado por la fuerza o el gobierno actual haya llegado al poder por otros medios distintos a las elecciones libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto, de conformidad con las normas internacionalmente aceptadas y los principios recogidos en la Carta Democrática Interamericana. 2. la suspensión ilegítima, total o parcial, del libre ejercicio de los derechos garantizados en la Declaración Americana o la Convención Americana, en razón de la imposición de medidas excepcionales tales como la declaratoria de un estado de emergencia, de un estado de sitio, la suspensión de garantías constitucionales, o medidas excepcionales de seguridad. 3. la comisión, por parte de un Estado, de violaciones masivas, graves y sistemáticas de los derechos humanos garantizados en la Declaración Americana, la Convención Americana, o los demás instrumentos de derechos humanos aplicables. 4. la presencia de otras situaciones estructurales que afecten seria y gravemente el goce y disfrute de los derechos fundamentales consagrados en la Declaración Americana, la Convención Americana o los demás instrumentos de derechos humanos aplicables. Entre otros factores a ponderar, estarán los siguientes: (i). graves crisis institucionales que infrinjan el disfrute de derechos humanos; (ii). incumplimiento sistemático del Estado con su obligación de combatir la impunidad, atribuible a una falta de voluntad manifiesta; (iii). omisiones graves en la adopción de disposiciones necesarias para hacer efectivos los derechos fundamentales o para cumplir las decisiones de la Comisión y la Corte Interamericana; y (iv). violaciones sistemáticas de derechos humanos atribuibles al Estado en el marco de un conflicto armado interno.

 

 

[13]           Recolectar de forma regular y consistente datos desagregados que permitan generar estadísticas oficiales sobre eventos en que la fuerza haya sido utilizada por autoridades del orden (v.g. manifestaciones públicas, desalojos, incidentes en centros de detención u otras instituciones del Estado, en funciones de seguridad ciudadana, estados de excepción, entre otros), los actores intervinientes (cuantificándolos y desagregándolos en base a raza, color, identidad de género, orientación sexual, edad, idioma, origen, escolaridad, etc.; en el caso de los agentes, además indicándose el cuerpo de seguridad al cual pertenecen, si actuaba o no en servicio), armamento empleado (armas letal o menos letales), bien jurídico lesionado (por ejemplo: lesiones a la vida, integridad, libertad personal), circunstancias de tiempo y lugar, entre otros aspecto relevantes. Y Recolectar de forma regular y consistente datos desagregados que permitan generar estadísticas oficiales respecto a las investigaciones abiertas y los procesos adelantados contra los oficiales del orden quienes hayan empleado el uso de la fuerza, precisando la autoridad que entró a conocer, los cargos imputados y los resultados arrojados.

[14]              OEA/Ser.L/V/II.143 Doc. 60 3 noviembre 2011 Original: Español COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.

[15]            OAS/Ser.L/V/II.154 Doc. 19 27 Marzo 2015 Original: Español COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

[16]            OEA/Ser.L/V/II. Doc. 40/15 11 noviembre 2015 Original: Español COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

[17]            OEA/Ser.L/V/II. Doc. 49/15 31 diciembre 2015 Original: Español COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

[18]            OAS/Ser.L/V/II.rev.2 Doc. 36 12 noviembre 2015 Original: Inglés COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

[19]            OEA/Ser.L/V/II. Doc. 47/15 31 diciembre 2015 Original: Español COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

[20]           OEA/Ser.L/V/II. Doc. 48/15 31 diciembre 2015 Original: Español Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2015. Para completar el año 2015 deberíamos agregar:  ESTANDARES INTERAMERICANOS SOBRE PERSONAS EN EL CONTEXTO DE LA MOVILIDAD HUMANA. APROBADO PENDIENTE DE PUBLICACIÓN, y GUIA PRÁCTICA SOBRE EL USO DEL MECANISMO DE SOLUCIONES AMISTOSAS EN EL SISTEMA DE PETICIONES Y CASOS ANTE LA CIDH.

[21]            Nelson Camilo Sánchez y Laura Lyons Cerón. El elefante de la sala, el retraso procesal en el sistema de peticiones individuales del sistema interamericano. En  Desafíos del sistema interamericano de derechos humanos, nuevos tiempos viejos retos. Colección de Justicia, ISBN 978-958-58858-5-1, Bogotá, agosto 2015. Pág. 236.

[22]            César Rodriguez Garavito y Celeste Kauffman. De las órdenes a la práctica: análsis y estrategias para el cumplimiento de las decisiones del sistema interamericano de derechos humanos. En Desafíos del sistema interamericano de derechos humanos, nuevos tiempos viejos retos. Colección de Justicia, ISBN 978-958-58858-5-1, Bogotá, agosto 2015. Pág. 283.

[23]            Todos estos estudios se encuentran referenciados en César Rodriguez Garavito y otra, op cit págs. 284 y siguientes.

[24]            CIDH. Caso Caballero Delgado y Santana vs. Colombia, sentencia del 8 de diciembre de 1995 (Fondo), párrafo 67.

[25]            CIDH, Caso Loayza Tamayo vs. Perú, sentencia de 17 de septiembre de 1997 (Fondo), párrafos 80, 81 y 82.

[26]            FALLOS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, in re Giroldi, Horacio David y otro s/ recurso de casación – causa N° 32/93 (Buenos Aires, 1995), 315:514.

[27]            FALLOS CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, in re Bramajo, Hernán Javier s/ incidente de excarcelación – causa N° 44.891 (Buenos Aires, 1996), 319:1840.

[28]            FALLOS CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, in re Acosta, Claudia Beatriz y otros s/ habeas corpus (Buenos Aires, 1998), 321:3555.

[29]            FALLOS CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, in re Felicetti, Roberto y otros (La Tablada), Buenos Aires 2000, 323:4130.

[30]            En el año 2000 fueron otorgadas 52 medidas cautelares, y en el año 2015 fueron otorgadas 45.  Para dar una visión más completa es necesario tener en cuenta que en el año 2015 se solicitaron 674, otorgándose 45. 

[31]            MONZON, Luz Marina, Reflexiones para el debate: las medidas cautelares, en “Aportes, Revista de la Fundación para el Debido Proceso”,  número 16, año 5, marzo 2012.

[32]            CIDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, competencia, sentencia de 23 de noviembre de 2003, párrafo 61.

[33]            CIDH, Supervisión de sentencias (Aplicabilidad del artículo 65 de la Convención Americana de Derechos Humanos) Resolución del 29 de junio de 2005, Resolutivo 1.

[34]            Andreu, Federico y otros. Steiner, Christian y Uribe, Patricia (editores), Convención Americana de Derechos Humanos, Comentario. Konrad Adenauer Stiftung, 2014, pág. 910 y siguientes.

[35]            CEJIL. El rol de legislativo en l implementación de decisiones del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, CEJIL, 2009.

[36]            CEJIL, ob cit, pág. 11.

[37]            Carmona Tinoco, Jorge Ulises, Panorama y problemática de las fórmulas latinoamericanas para la atención de recomendaciones, y ejecución de sentencias internacionales en materia de derechos humanos.

[38]            CSJN. Lavado, Diego Jorge y otros c/ Mendoza, Provincia y otro s/ acción declarativa de certeza. 06 de septiembre de 2006.

[39]            Gelli, María Angélica. La Supremacía de la Corte Argentina y la jurisprudencia internacional. L.L. 2003-F, 07.11.2003.

[40]            CSJN, 29 de noviembre de 2011.

[41]            Rodríguez Rescia, Víctor Manuel. La ejecución de sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., ISBN 9977-13-148-1. San José de Costa Rica, 1997.  Capítulo III: Efectos ejecutorios de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Págs. 29 y ss.

[42]            Becerra Ramírez, Manuel. El control de la aplicación del derecho internacional en el marco del estado de derecho. Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2013. El autor propone una revisión de la Corte de acuerdo con las siguientes directrices: obligar a los estados a que otorguen un porcentaje de su PBN anualmente; que las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil participen en la elección de jueces y comisionados; que la Corte aumente el número de jueces y que duren 4 años en sus cargos siendo reelegibles por un período; que funcione en salas y plenario; que haya una cámara de apelación.

[43]            Bazán, Víctor. Las reparaciones en el derecho internacional de los derechos humanos, con particular  referencia al sistema interamericano. Anuario Argentino de Derecho Internacional, XVIII, 2009.

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